П. А. Ореховский

ЭФФЕКТИВНОСТЬ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

1. Теоретические основы: экономика благосостояния

Экономика благосостояния - раздел общей экономической теории, главной проблемой которого является анализ увеличения богатства (в другой формулировке - удовлетворения) членов общества. При этом особенностью данного раздела является то, что ресурсы и потребности общества представляются заданными, так что необходимо найти (выбрать) только оптимальное сочетание, при котором будет достигаться максимальный эффект.

В свою очередь, современным продолжением данного направления экономики благосостояния является экономика общественного сектора. В данном разделе рассматриваются уже механизмы распределения общественных благ, влияние налогов и дотаций на общественное благосостояние, теоретические проблемы государственных финансов и т. д. Принципиальным моментом здесь является анализ эффективности социальной политики, ее связь с оптимальным функционированием экономической системы. Указываю это здесь в связи с тем, что, к сожалению, неоднократно приходилось сталкиваться с мнением уважаемых коллег-практиков о том, что эффективность мероприятий социальной политики определить невозможно.

Есть два общепризнанных в экономической теории критерия оптимальности. Первый - наиболее строгий - критерий Парето предполагает, что можно улучшать положение каких-либо социальных групп населения только до тех пор, пока это улучшение не приведет к ухудшению положения других групп. Такой подход, вообще говоря, предполагает, что можно действовать только в рамках имеющихся у государства ресурсов, изменяя их размещение (аллокацию); скажем, введение прогрессивного налога в этом случае уже невозможно. Второй критерий - Хикса-Калдора - предполагает возможность ухудшения положения одних групп населения, если выигрыш общества в целом не меньше, чем снижения благосостояния этих групп. В этом случае возможно перераспределение и возникает эффект компенсации ухудшения положения одних групп за счет других.

В свою очередь, при осуществлении перераспределения общество несет определенные издержки на проведение своей социальной политики. В связи с этим каждое из осуществляемых регулярно государственных мероприятий подлежит анализу со следующих позиций:

1. Цель мероприятия.
2. Механизм осуществления.
3. Издержки и выгоды данного механизма.
4. Его влияние на общественное благосостояние в целом.

Необходимо отметить, что теория общественного сектора в настоящее время располагает достаточно мощным инструментарием. Для данного же сообщения я взял два достаточно тривиальных случая, иллюстрирующих проведение социальной политики в России. Они интересны прежде всего тем, что ущербность принятых решений осознается уже многими людьми, весьма далекими от знания теоретических положений упомянутых теорий. Кроме того, полагаю, будет небезынтересно также ознакомиться с техникой проведения соответствующих расчетов.

2. Льгота на пользование общественным транспортом

Цель этой льготы сформулировать достаточно трудно: в льготные категории населения попадают как малообеспеченные слои, так и некоторые категории государственных служащих, в отношении которых предполагается, что они пользуются общественным транспортом "по службе". Правом бесплатного проезда на общественном транспорте у нас пользуются как пенсионеры и дети, так и налоговые полицейские, военнослужащие, помощники депутатов и т. д. В такой ситуации во многих городах льготные категории составляют больше половины пассажирских перевозок, что, естественно, вызывает убыточность данной отрасли. При этом такое положение стало уже настолько привычным, что многие работники муниципалитета полагают, что убыточность общественного транспорта - это его естественное состояние.

Механизм предоставления данного общественного блага позволяет говорить о его "безадресности", т. е. данное благо предоставляется категориям лиц недифференцированно, без различий по доходу, месту жительства или другим признакам. К чему это приводит? К тому, например, что пенсионер, проживающий в сельской местности, где нет общественного транспорта, фактически не пользуется данной льготой; равенство в отношении механизма предоставлении льготы оборачивается фактическим неравенством в увеличении дохода.

Не менее интересен механизм компенсации данной льготы. Часть убытков автотранспортных предприятий погашается за счет выплат средств из бюджета, который, в свою очередь, формируется на основе выплачиваемых гражданами налогов. В то же время другая часть включается в цену проезда для населения, не имеющего права на данную льготу. Таким образом, последняя часть населения выплачивает налог фактически два раза: один раз выплачивая налоги в бюджет, другой раз - компенсируя убытки автотранспортных предприятий в стоимости проезда.

В результате данная льгота несправедлива и неэффективна. Она несправедлива, потому что нарушается принцип равенства в пользовании ею льготными категориями населения. Она неэффективна, потому что приводит к убыточности деятельности данного сектора услуг при одновременном увеличении скрытого налогообложения.

В Обнинске был осуществлен анализ последствий изменения данного механизма предоставления и компенсации льготы на пользование общественным транспортом. Необходимо отметить, что Обнинск достаточно удачно спланирован: это компактный город с 110 тыс. населения, расстояния между остановками составляют в среднем 300 метров. Это обуславливает относительно низкие эксплуатационные расходы на перевозку одного пассажира по сравнению, например, с такими городами, как Омск и Новосибирск.

В настоящее время стоимость проезда (тариф) составляет 1 рубль, при этом убытки от осуществления пассажирских перевозок, компенсируемые за счет городского бюджета, составили за прошлый год 6,2 млн. руб. При этом себестоимость проезда одного пассажира составляет всего 32 коп.

В целом из перевезенных пассажиров только 17% платили за проезд. Политика безубыточности предприятия, очевидно, приводит к тому, что один платный пассажир должен оплачивать проезд пяти бесплатных; соответственно, если поднять тариф до уровня 1 руб. 80 коп. предприятие станет рентабельным. (На это, собственно, и ориентирована политика городских служб: готовится решение о повышении тарифа в 1,5 раза.)

Предположим, что вместо действующего механизма предоставления льготы для пенсионеров будет введен другой: непосредственная выплата денег в качестве добавки к пенсии. При этом альтернативой является приобретение ими "пенсионного проездного", стоимость которого будет равна указанной добавке. Как в этом случае могут измениться затраты и тарифы?

Доля пенсионеров в Обнинске в настоящее время составляет примерно 25% от общей численности населения. Таким образом, количество платных категорий пассажиров возрастает до 42% пассажирооборота; другими словами один платный пассажир теперь "повезет" уже только 1,5 бесплатных. В результате при действующих соотношениях издержек и тарифов стоимость проезда можно будет снизить до 80 коп.

Очевидно, что существенную роль в успехе или провале такого реального "социального эксперимента" будет играть величина доплаты к пенсии и стоимость проездного. Так, если уровень оплаты проезда оставить прежней, а стоимость проездного для пенсионеров (и, соответственно, уровень доплаты к пенсии) установить в размере 20 рублей, эксперимент провалится; подавляющее большинство пенсионеров предпочтет купить льготные проездные, нежели получать добавку к пенсии.

В настоящее время стоимость месячного проездного билета составляет 50 руб. Она складывается из норматива (каждый человек пользуется услугами общественного транспорта примерно 1,7 раз в день, 1 руб. - тариф; соответственно, 30 календарных дней в месяце). Применяя ту же методику, пытаясь установить стоимость проездного на уровне проездного "общего пользования", при уровне тарифа в 0,8 и стоимости проездного для населения в 40 руб. и льготного "пенсионного" проездного на уровне 30 руб. мы получаем уровень затрат для городского бюджета в 8,2 млн. руб. Однако теперь бюджет не покрывает убытки автотранспортного предприятий в размере 6,2 млн. руб.

При отмене других льгот и устранения убытков от проезда "зайцев" (эти убытки равны или превышают, если судить по Обнинску, затраты по льготе пенсионерам) размер указанных затрат для бюджета можно будет снизить, одновременно со стоимостью проезда.

Все это показывает, что реформирование социальной сферы вполне возможно. Часть затрат при этом должна ложиться на федеральный (региональные) бюджеты, часть - на городские (ясно, что житель Обнинска не должен расплачиваться за недостатки градостроительного мышления муниципалитетов других городов, в результате которого эксплуатационные затраты автотранспортных предприятий на перевозку пассажиров там в несколько раз выше). Однако это уже - технические мелочи.

Реформирование, однако, идет в совершенно ином направлении.

3. "Детские" пособия

Видов пособий, которые бы стимулировали рождаемость и облегчали положение семей с детьми, в нашей стране несколько. Однако наиболее существенным среди них является ежемесячное пособие на ребенка, которое выплачивается вплоть до достижения им возраста шестнадцати лет. В настоящее время наши социальные работники озаботились дифференциацией данной льготы в зависимости от дохода семей.

Цель дифференциации льготы более чем сомнительна: исходя из данной логики получается, что России больше нужны дети малообеспеченных семей, чем семей, скажем, со средним доходом.

Интересен механизм дифференциации: родители должны собрать справки с места работы, которые социальный работник должен проверить, собрать в дело и т. д. В Обнинске А. Васютичевым был проведен анализ последствий принятия такого решения: затраты на содержание социальной службы, которые будут теперь заниматься проверкой справок, приемом граждан и т. п., возрастет в 6 раз. С позиций же теории общественного благосостояния сюда также необходимо включить затраты граждан на сбор справок, затраты организаций на их выписку; затраты времени на сидение в очередях и аналогичные трансакционные издержки.

В результате мы получим опять неэффективную и несправедливую льготу.

Это, вероятно, принято называть государственной, региональной и местной "сильной социальной политикой" в России.

Вопрос: Составлялись ли в связи с этим анализом список и последовательность появления льгот? Кто и когда ввел первую льготу на общественном транспорте?

П. Ореховский: Мы не ставили перед собой такой цели. Мы проводили многовариантные рассветы, просчитывались различные варианты с точки зрения чисто экономического механизма: если мы понизим цену проезда до 0,6 руб., например, и отменим льготу - как это изменит ситуацию. Можно выкроить 2 млн. руб.: получается предприятию и бюджету выгодно, пенсионерам выгодно и гражданам выгодно.

Реплика: Отменять обратно - тоже должна быть логика движения.

П. Ореховский: Это вопросы юристов. У меня такое ощущение, что каждая отраслевая категория для себя льготы считает совершенно нормальными, и логики у них никакой нет.

Т. Говоренкова: Дело в том, что цена билета - это регулятор городских обменных процессов. Когда в 20-ые годы была отменена плата за проезд и вообще за все (тогда плата и за продовольствие, и за квартиру - все было отменено), в Ленинграде был такой специалист Абрам Хаимович Зильберталь - главный инженер Ленинградского трамвайного треста. Он таскал по городу остановки (благо, ему ничего не мешало), смотрел разные расстояния, менял разные маршруты, вообще в течение года провел огромное количество всяких исследований. Так вот, он установил, что даже форма билета влияет на пассажиропоток. Последняя глава его книжки - это трамвайные билеты, собранные им по всему миру. И назначением платы, которая может быть регрессивной или разовой, и формой билета, и формой оплаты (нет мелочей в этом деле) можно регулировать транспортный поток, делая транспорт рентабельным.

В. Черников: Я вернусь от темы транспорта к теме нашего сегодняшнего собрания. Кстати говоря, затронутая тема косвенно выводит нас на это. Льготы, о которых шла речь, ярко демонстрируют позицию государства в отношении своих обязательств, потому что, по сути, государство, установив эти льготы, отказывается финансировать их на деле. И все расходы, связанные с этим, несут а) транспортные предприятия и б) местные бюджеты, которым никуда не деться от этой проблемы: автобусы и троллейбусы все равно должны ходить. И даже если федеральные деньги на приобретение подвижного состава или ремонт не пришли, все равно средства нужно выделять, сколько бы там билет ни стоил.

Поэтому мы возвращаемся к сегодняшним взаимоотношениям государства и местного самоуправления (я употребляю этот термин только потому, что он, как говорил Александр Николаевич, существует в законе). Нужны или не нужны на федеральном уровне какие-то регламентирующие позиции, жесткие ограничения по обязательным предметам ведения, дифференцированные ограничения. Если нужны, то кому и для чего?

На мой взгляд, такие ограничения, безусловно, нужны. В сегодняшней ситуации совершенно безобразно, когда в условиях не определенных обязательных расходов или полномочий местного самоуправления отсутствует гарантированность доходов под них. То есть расплывчатость, аморфность этих 30 позиций (вы можете это делать, а можете как-то с помощью устава посмотреть еще) порождает халатность и недисциплинированность государства, вроде бы исходящего из того, что муниципальное образование может их взять, а может и не брать. Точный расчет, на что вам нужны деньги, невозможно сегодня произвести, только по факту. Поэтому прежде всего такие регламентированные полномочия нужны самим муниципалам. Это серьезный аргумент в споре за бюджет.

Я приведу пример из своего личного опыта, когда в законе 91-го года были более детально расписаны полномочия органов местного самоуправления (может, не всегда они отвечали существу местного самоуправления, но были прописаны). Я делал бюджет таким образом, что каждый блок полномочий или обязанностей администрации и городского совета был выписан в бюджете как отдельная программа. И когда я приносил бюджет губернатору на стол и областному совету, я говорил: нет проблем, вот законом выписаны мои полномочия, вот под них городские программы, они обсчитаны в соответствии с действующими нормативами. Будьте добры, если вы нам режете процент отчислений, вычеркните своей рукой любую из программ - согласитесь с тем, что я этого делать не буду. Тогда я гражданам скажу, что по изволению областных властей этим мы не занимаемся. За решением этой проблемы обращайтесь к губернатору. Согласны с этим? Но об этом я обязательно напишу во все газеты, направлю гражданам письма, что рукой губернатора эта функция вычеркнута. И ни разу у них не поднялась рука вычеркнуть, и они были вынуждены это пропускать. На протяжении 3-х лет проценты отчислений в городской бюджет росли - на 9% выросли в итоге по отношению к тому, что было (с учетом инфляции, конечно).

Нормальные, четкие обязательные полномочия нужны, прежде всего, самим муниципалам. И пока еще не все это осознали, но вчерашнее выступление Рощупкина на правлении Конгресса это подтверждает: Рощупкин уже пришел к мысли, что если государство не дает денег на школы, которые находятся в муниципальной собственности, то он с радостью отдаст эти школы государству, потому что раз это государственная функция - обеспечение среднего образования, значит, пусть государство и занимается ими. Не буду я этим заниматься!

Реплика: Так он с радостью все и отдал!

В. Черников: Ну, я это условно говорю. Он дозрел до понимания того, что эта проблема должна быть поставлена. Государство гарантирует бесплатное образование среднее.

Ю. Кириллов: Это конституционная гарантия!

В. Черников: А раз так, значит, это не вопрос местного значения. Стандарт должен быть единым на всей территории Российской Федерации.

Следующий момент - сегодня у нас стоял вопрос о вовлечении населения. Каким образом это делать? У нас, действительно, нет гражданина, и еще долго не будет достаточно широкого слоя обеспеченного среднего класса. Что делать?

Здесь прозвучала мысль о том, что надо, может быть, ограничиться минимумом функций или брать их в зависимости от типа муниципального образования и их уже стопроцентно выполнять на местные доходы, а потом потихоньку добирать.

Но Татьяна Михайловна совершенно правильно сказала о том, что если местному самоуправлению поручено решение каких-то вопросов, и, действительно, никто больше ими не занимается, тогда население становится ответственным, тогда все понимают, что если вы не решите эти проблемы, то никакой добрый дядя их решать не будет. Значит, просто эта проблема не будет решена. Это стимулирует граждан. Один раз не решится проблема - это вызовет возмущение, а второй раз - на это возмущение будет ответ: ребята, а больше никто не делает этого.

То есть государство должно найти в себе силы отказаться от мелочного патронажа, т. е. от постоянной опеки, которую оно само не может обеспечить никакими финансами, оно как бы стоит за этим, но при этом не дает никаких денег. А граждане в этой связи воспринимают органы местного самоуправления как часть государства. Поэтому, видимо, придется каким-то образом эту идею внедрять: что какой-то круг вопросов должен быть закреплен исключительно за местным самоуправлением и больше никем не должен решаться. Пусть он не решается, пусть заваливается, но люди должны понять, что за них никто этого не сделает.

Еще один момент. У нас до сих пор нет не только гражданина, нет местного самоуправления - у нас нет федеративного государства как такового, на самом деле. У нас субъекты, как таковые, сегодня абсолютно разноправны, во-первых. Во-вторых, система государственной власти субъектов федерации абсолютно неадекватна системе государственной власти Российской Федерации, потому что, досудебная власть выпадает из третьей ветви субъекта.

Институт мировых судей на местном уровне, кстати, - это серьезный элемент местного самоуправления, если только мировые судьи избираются населением. Это мощнейший инструмент в достижении некого согласия на местном уровне, когда мы выбираем судью, чтобы он судил наши проблемы. Это атрибут местного сообщества - не столько местного самоуправления, сколько атрибут местной власти.

Поэтому, видимо, говоря о взаимоотношении государства и местного самоуправления, нам нужно обязательно ставить вопрос о взаимоотношениях федерации и субъектов.

И последнее, о чем бы я хотел сказать. Во многих государствах федеративных, а иногда и не федеративных, где существуют мощные традиции местного самоуправления (в Нидерландах - провинции и местное самоуправление, в Германии - земля и т. д.), в этих странах государства чаще всего приноравливалось к существующим традициям, т. е. старалось каким-то образом согласовать существующие устойчивые традиции и государственные интересы. У нас ситуация несколько иная: сегодня субъектовый уровень далеко не готов даже к восприятию такой идеи, даже к прочтению закона нормальному, безэмоциональному. Поэтому, видимо, сегодня ведущая роль должна принадлежать федерации.

На этом этапе федерация должна - в силу того, что здесь достигнуты некое понимание и некая концентрация сил - должна создать обязательные нормы не только в части полномочий местного самоуправления, но и ряд обязательных норм для субъектов федерации. Количество общих принципов организации местного самоуправления на федеральном уровне должно быть выше. Потому что мы никогда не добьемся от субъектов (на уровне их сегодняшнего понимания), чтобы они осмыслили ситуацию так же, как сотрудники Минрегиона или Управления по местному самоуправлению Администрации Президента, чтобы они на этом же уровне мыслили. Поэтому федерация, видимо, должна ставить более жесткие рамки для субъектов с тем, чтобы не допустить дискредитации самой идеи.