Раздел 6

Государственная экологическая экспертиза

Хозяйственная деятельность без учета существующего и прогнозируемого состояния природной среды, без оценки последствий реализации этой деятельности приводит к ухудшению экологической обстановки в стране и возникновению социальной напряженности в местах сосредоточения наиболее экологически опасных объектов.

В сотнях городов России загрязнение воздуха достигло опасного для здоровья человека уровня. Более 30% населения страны не менее одного раза в год подвергается воздействию тех или иных вредных веществ, концентрации которых более чем в 20 раз превышают ПДК, а около 20% проживает в условиях постоянного высокого загрязнения атмосферного воздуха несколькими вредными веществами. Около 50% населения России вынуждено пользоваться для питья водой, не соответствующей гигиеническим требованиям по различным показателям. Более 60 млн. человек проживает в условиях повышенного шума, вибрации, электромагнитных полей.

Крайне тяжелая экологическая обстановка во многих регионах страны сложилась в значительной степени из-за чрезмерного техногенного воздействия на окружающую среду вследствие экологически неграмотного природопользования, непродуманных хозяйственных решений.

Эффективной мерой по предотвращению принятия таких решений еще на стадии разработки предпроектной и проектной документации является государственная экологическая экспертиза, которая осуществляет предупредительный контроль в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Она призвана обеспечить строгое соблюдение законодательных и нормативных требований по вопросам экологической допустимости с учетом технологической безопасности, конструктивной надежности, строительной устойчивости и экономической целесообразности реализации намечаемой деятельности в предплановой, предпроектной и проектной документации.

Государственная экологическая экспертиза представляет собой комплекс действий специализированных подразделений Госкомэкологии России и специально создаваемых экспертных комиссий по рассмотрению документации, обосновывающей намечаемую хозяйственную деятельность с позиций соответствия этой деятельности экологическим требованиям, действующим нормативам и правилам и допустимости предполагаемого воздействия на окружающую среду. Ее основная цель - предупреждение и (или) минимизация негативного воздействия планируемой хозяйственной деятельности на окружающую среду.

На федеральном уровне экспертиза организуется и проводится Управлением государственной экологической экспертизы Госкомэкологии России. На уровне субъектов Российской Федерации экспертиза осуществляется специализированными подразделениями территориальных органов Госкомэкологии России: 20 республиканских министерств, 6 краевых комитетов, 10 окружных комитетов, 50 областных комитетов, одного объединенного областного и городского комитета (Ленинградская область и г. Санкт-Петербург) и одного городского комитета (г. Москва).

Общая численность штатных сотрудников экспертных подразделений в 1999 г. составляла 698 человек (1997 г. - 812, 1998 г. - 750).

Ежегодно к экспертизе привлекаются более 8000 внештатных экспертов - ученых (деятелей науки) и высококвалифицированных специалистов (практиков).

В 1999 г. была осуществлена государственная экологическая экспертиза более 75 тыс. ед. различного рода документации - проектов законов, нормативных правовых актов, целевых программ, технико-экономических обоснований, проектов строительства и других обосновывающих хозяйственную деятельность материалов (1997 г. - 57,6, 1998 г. - 60,7). Около 85% рассмотренной документации получило положительные заключения.

По результатам экспертиз условно предотвращенный ущерб окружающей природной среде составил более 5 млрд. руб.

На федеральном уровне рассмотрены материалы обоснований инвестиций и проекты строительства таких значимых объектов, как аэровокзальный комплекс в Шереметьево-2, объект уничтожения химического оружия в Щучанском районе Курганской области, Нововоронежская АЭС-2, 1-я очередь строительства Балтийской трубопроводной системы, скважина N 6 на Чайвинском месторождении (Сахалин-1), скважина N 1 на площади Южно-Долгинская (Печорское море), нефтепровод "Суходольская - Родионовская" в обход Украины, обустройство Кабантывисовского нефтяного месторождения для пробной эксплуатации, карьер 1-й очереди участка Магнитный-1 Парнокского железо-марганцевого месторождения, реконструкция циркониевого производства на ОАО "Чепецкий механический завод", проекты по ряду спецобъектов, федеральные целевые программы: "Уничтожение (конверсия) бывших объектов по производству химического оружия и ликвидация последствий их деятельности", "Ядерная и радиационная безопасность России", "Мероприятия по выводу территории г. Чапаевска из состояния чрезвычайной экологической ситуации", программа запуска космического ракетного комплекса "Рокот", схема развития автодорог в пределах 50-километровой зоны вокруг г. Москвы, материалы обоснования общедопустимых уловов на 2000 г., нормы проектирования тепловых электростанций с газовыми и парогазовыми установками и др.

Работа экспертных комиссий и экспертов базируется на положениях Конституции Российской Федерации, законодательных и правительственных актов, в которых отражены общие требования к охране окружающей природной среды, а также на многочисленных межведомственных и ведомственных нормативных документах (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, Указания и т. п.), регламентирующих экологические вопросы при проектировании и строительстве различных объектов и комплексов, в том числе вопросы охраны воздушного бассейна, поверхностных и подземных вод, почв и недр, растительного и животного мира, природно-культурных заповедников и памятников.

Основными критериями является соблюдение норм предельно допустимых концентраций вредных веществ в воздухе, воде, почве в экспертируемых материалах.

Инвестиционные проекты, разработанные с выполнением прогнозной оценки последствий воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду, являются "экологически обеспеченными". Кроме того, они, как правило, более устойчивы как с экологической, так и с экономической (финансовой) точки зрения. Это подтверждается результатами государственной экологической экспертизы.

Многолетняя практическая деятельность органов государственной экологической экспертизы показывает, что документация в большинстве случаев разрабатывается на основе старых подходов и принципов, не учитывающих в должной мере требования рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Как правило, слабо прорабатываются вопросы оценки воздействия на окружающую среду, а раздел "Охрана окружающей среды" ТЭО или проекта носит чисто описательный характер.

Выделяются следующие основные группы характерных недостатков, в той или иной степени имеющих место в материалах, рассмотренных органами государственной экологической экспертизы:

- не проводится должный анализ экологической ситуации и состояния природной среды в зоне возможного воздействия намечаемой деятельности и устойчивости природной среды к намечаемому антропогенному воздействию;

- отсутствует прогноз возможных изменений состояния окружающей среды и ее отдельных компонентов вследствие произведенного строительства и эксплуатации объектов;

- хозяйственная деятельность ориентируется не на предупреждение негативных воздействий на окружающую среду, а на их ликвидацию;

- строительство и ввод природоохранных объектов и очистных сооружений, как правило, планируется осуществлять после завершения строительства основных производственных сооружений, т. е. в последнюю очередь;

- проекты не ориентированы на внедрение безотходных, ресурсосберегающих и энергосберегающих технологий, в них не планируется рекультивация нарушенных земель;

- отсутствует комплексное решение вопросов утилизации отходов производства и захоронения неутилизируемых остатков;

- чрезвычайно слабо прорабатываются вопросы предупреждения возможных аварийных ситуаций и ликвидации их последствий;

- не проводятся исследования экологической опасности намечаемого действия, отсутствуют оценки экологического риска;

- предлагаются к реализации технологические решения, не прошедшие необходимую экспериментальную и опытно-промышленную проверку:

- искажение представляемой информации по выбросам и сбросам загрязняющих веществ, множество ошибок в расчетах, неправильная интерпретация полученных данных;

- отсутствует какое-либо обоснование выбора площадок под намечаемые к строительству объекты;

- проектные материалы представляются без соответствующих согласований органов государственного надзора, даже без разрешений на спецводопользование и выбросы вредных веществ в атмосферу;

- при расчетах нормативов ПДВ и ПДС не приводятся сведения о возможных неорганизованных залповых и аварийных выбросах и сбросах;

- не учитываются перспективы развития предприятий, уже функционирующих в регионе;

-не проводится оценка воздействия возможных изменений в природной среде на социальную ситуацию в регионе (занятость, рекреационные потребности населения);

- не проводится обсуждение проектов с населением регионов, на территории которых намечается их реализация, и т. п.

В то же время хорошее качество имеют проекты, разработанные организациями, чья документация по другим объектам ранее уже подвергалась процедуре государственной экологической экспертизы.

Наряду с деятельностью, связанной непосредственно с организацией и проведением государственных экологических экспертиз, в целях улучшения экологической обоснованности принимаемых хозяйственных решений и качества проектной документации территориальными комитетами проводилась работа по повышению квалификации проектировщиков, заказчиков проектов и администраций территориальных образований в области экологии. Специалисты экспертных подразделений участвовали в научно-практических конференциях, радио- и телепередачах, публиковали материалы в периодических изданиях.

В 1999 г. издано 6 номеров журнала "Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду", в которых опубликованы заключения государственной экологической экспертизы по ряду экологически, экономически и социально значимых проектов, представлены статьи специалистов и дискуссионные материалы, сведения о международной деятельности. Значительную часть общего объема публикаций составили законодательные, нормативные правовые и инструктивные материалы по различным направлениям природоохранной деятельности.

Следует отметить ответственность и деловые качества большей части сотрудников экспертных подразделений, проявляемые при формировании состава экспертных комиссий, соблюдении процедуры организации и проведения экспертизы, подготовке итоговых материалов работы экспертных комиссий, а также кропотливую работу с внештатными экспертами и членами экспертных комиссий при подготовке индивидуальных, групповых и сводных заключений по объектам экспертизы.

При существенном увеличении количества поступающих на государственную экологическую экспертизу материалов и проведенном в 1998-1999 гг. сокращении штатной численности экспертных подразделений территориальных органов Госкомэкологии России резко увеличилась нагрузка на каждого сотрудника. Качественный уровень работы системы государственной экологической экспертизы обеспечивается на пределе физических возможностей штатных работников экспертных подразделений.

Практическая эффективность работы органов государственной экологической экспертизы в значительной мере зависит от действенности органов государственного контроля и надзора, в том числе экологического и прокурорского, которые должны способствовать как обязательности представления документации на государственную экологическую экспертизу, так и соответствию выполняемых работ проектным решениям, а также рекомендациям и предложениям, изложенным в заключениях экспертных комиссий.

Действенность государственной экологической экспертизы в значительной степени зависит не только от качественной работы подразделений государственной экологической экспертизы, но и от консолидированной деятельности всей системы органов управления в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Так, например, требует совершенствования система платности природопользования, которая призвана обеспечить рациональное использование невозобновляемых и сохранение возобновляемых природных ресурсов. Не проведены экологическое районирование и функциональное зонирование территорий различного ранга, необходимые для обеспечения государственного планирования природоохранной деятельности и нормирования качества окружающей среды. Нет утвержденных в установленном порядке методик расчета ущерба, наносимого хозяйственной деятельностью окружающей природной среде, в том числе объектам растительного и животного мира. Из-за отсутствия экологических нормативов эксперты в своей деятельности руководствуются санитарно-гигиеническими и рыбохозяйственными.

В целях совершенствования работы по организации и проведению государственной экологической экспертизы Госкомэкология России планирует:

- продолжить формирование базы нормативно-правового и инструктивно-методического обеспечения организации и проведения государственной экологической экспертизы;

- с выездом на места проводить целенаправленный выборочный контроль качества заключений государственной экологической экспертизы и осуществлять проверку организационно-технического уровня экспертных подразделений своих территориальных органов с оказанием им методической помощи;

- обеспечить контроль за реализацией высказанных экспертными комиссиями замечаний, предложений и рекомендаций, зафиксированных в заключениях государственной экологической экспертизы;

- осуществлять практику повышения квалификации сотрудников экспертных подразделений посредством проведения тематических семинаров, публикации нормативных правовых документов и заключений государственной экологической экспертизы по особо важным (геополитически, экономически, социально) объектам в журнале "Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду";

- обеспечить взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальными органами Госкомэкологии России, а также другими органами государственного контроля и надзора по предотвращению нарушений природоохранительного законодательства Российской Федерации.