Раздел 8

Экономическое регулирование и финансирование природоохранной деятельности

Экономика природопользования

Важным направлением деятельности в области охраны окружающей среды является совершенствование административных, экономических и рыночных механизмов регулирования природоохранной деятельности (система платежей за загрязнение окружающей природной среды выбросами, сбросами загрязняющих веществ, размещением отходов и другими видами загрязнения, экологическая налогово-бюджетная политика, лицензирование видов деятельности в области охраны окружающей среды, аудит, сертификация, страхование).

Платежи за загрязнение окружающей природной среды выбросами, сбросами загрязняющих веществ, размещением отходов и другими видами загрязнений. Применение экономического механизма взимания платежей за загрязнение окружающей природной среды, несмотря на существовавшую его эффективность с момента введения, по ряду причин нуждается в совершенствовании с целью приведения в соответствие с произошедшими изменениями в государственно-политическом и экономическом развитии России.

Действующие значения базовых нормативов платы были рассчитаны для экономических условий, стоимостных и ценовых пропорций периода 1990 г. с применением на начало 1993 г. коэффициента индексации платы, равного 5. С учетом ежегодной индексации на 1999 г. индексация базовых нормативов платы отстает от отраслевых индексов-дефляторов как минимум в 24 раза, а по основным отраслям-загрязнителям - более чем в 70 раз.

Современный уровень базовых нормативов платы и соответственно величина платы за загрязнение окружающей среды практически не способны обеспечить стимулирующее воздействие на природопользователей по активизации природоохранной деятельности, а также и аккумулирование средств в объеме, необходимом для реализации экологических программ и природоохранных мероприятий.

По экспертным оценкам экологов, наносимый загрязнением окружающей среды ежегодный ущерб в масштабах страны оценивается в 230-250 млрд. руб., а вносимая природопользователями плата за загрязнение окружающей среды составляет около 2,5 млрд. руб. Для обеспечения адекватного уровня величины базовых нормативов платы, установленного в 1990-1991 гг., стоимостным пропорциям, сложившимся к настоящему времени в экономике, величина базовых нормативов должна быть дополнительно проиндексирована примерно в 50 раз.

Госкомэкологией России разработаны новые значения базовых нормативов платы с учетом необходимости их индексации в размере от 3 до 10 раз за размещение отходов, до 18 раз за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты и до 30 раз за выбросы загрязняющих веществ в атмосферу. Предложения по введению новых значений базовых нормативов платы направлены в 1999 г. на согласование в Министерство экономики Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации. Учитывая длительность прохождения указанных предложений до их утверждения в директивных органах, в 1999 г. разработан, утвержден и доведен до территориальных органов исполнительной власти и охраны природы федеральный коэффициент индексации нормативов платы на 2000 г. в размере 80 раз по отношению к базовым нормативам платы (письмо Госкомэкологии России от 25.11.99 N 01-14/24-298 и "Положение об индексации платы за загрязнение", согласованное с Минэкономики России и Минфином России).

В 1999 г. Госкомэкологией России также разработаны предложения по изменению действующих коэффициентов экологической ситуации и экологической значимости (в 2000 г. направлены на апробацию в ряд территориальных органов Госкомэкологии России).

Экологическая налогово-бюджетная политика. В связи с принятием части первой Налогового кодекса Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации возникла необходимость реформирования системы платежей за загрязнение окружающей природной среды, предусмотренной Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды", федеральными законами "Об отходах производства и потребления" и "Об охране атмосферного воздуха".

Действующая система платежей за загрязнение окружающей природной среды не соответствует положениям налогового законодательства об общих условиях установления налогов и сборов. Кроме того, предусмотренное Налоговым кодексом Российской Федерации введение экологического налога и определение Бюджетным кодексом Российской Федерации целевых бюджетных фондов предопределяет необходимость трансформации правового статуса существующей внебюджетной системы взимания платы в бюджетную налоговую форму.

Госкомэкологией России разработан проект Концепции экологической налогово-бюджетной политики, предусматривающей внесение изменений в редакцию главы 42 "Экологический налог" второй части Налогового кодекса Российской Федерации, принятой Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении. Проектом предусматривается определение экологического налога как платы за загрязнение окружающей среды выбросами, сбросами, размещением отходов и другими видами вредного воздействия и налога на продукцию, использование (потребление) которой оказывает вредное воздействие (загрязнение) на окружающую природную среду. Даны предложения по определению объекта налогообложения, налоговой базы, налогового периода, налоговой ставки, порядка исчисления и уплаты налога, по утверждению инструкции о порядке взимания и внесения налога и формы налоговой декларации.

Лицензирование видов деятельности в области охраны окружающей среды. В 1999 г. Госкомэкологией России и его территориальными органами в субъектах Российской Федерации в целях реализации постановлений Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г. N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности" и от 26 февраля 1996 г. N 168 "Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды" осуществлялось лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды по следующим направлениям:

- утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов, материалов, веществ (кроме радиоактивных);

- проведение экологической паспортизации, сертификации, экологического аудирования;

- осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами) природоохранного назначения.

В целом за 1996-1999 гг. Госкомэкологией России в соответствии с установленным порядком и по единым нормативно-методическим требованиям выдано около 20000 лицензий на деятельность в пределах отдельных субъектов Российской Федерации и около 1700 федеральных лицензий (в том числе в 1999 г. - соответственно 5000 и 436).

В целях реализации Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" Госкомэкологией России было разработано и в установленном порядке утверждено постановление Правительства Российской Федерации от 20 мая 1999 г. N 556 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами".

Экологический аудит. Одним из важнейших инструментов управления окружающей средой является эффективно применяемый в экономически развитых странах экологический аудит, позволяющий реализовать такие важные принципы охраны окружающей среды, как обеспечение в пределах экологических требований наиболее низкого уровня воздействия на окружающую среду, который может быть достигнут с учетом экономических и социальных факторов.

Экологический аудит может применяться: при проверке соблюдения аудируемым субъектом природоохранительного законодательства; при оценке экологических и экономических последствий хозяйственной деятельности; при оценке финансовых рисков при инвестировании проектов финансовыми структурами, акционировании, заключении договоров долгосрочной аренды и договоров страхования ответственности за причинение убытков, вызванных аварийным загрязнением окружающей природной среды, а также рисков, связанных с ответственностью за нарушение допустимого воздействия на окружающую природную среду; при оценке экологического ущерба в процессе смены собственника с целью определения ответственности за прошлый экологический ущерб и др.

Отсутствие законодательных актов, устанавливающих правовые основы осуществления экологического аудита (права, обязанности и ответственность участников экологического аудита, юридический статус экоаудиторского заключения и др.), не позволяет широко использовать потенциальные возможности применения этой процедуры как хозяйствующим субъектам, страховым и инвестиционным компаниям, так и государственным структурам. С целью установления правовых основ экологического аудита Госкомэкологией России подготовлены и направлены в установленном порядке предложения по включению соответствующей статьи в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды".

Госкомэкологией России была продолжена работа по обучению и практической стажировке аудиторов-экологов в центрах по обучению специалистов в области экологического аудита, созданных на базе Научно-исследовательского центра по проблемам экологической безопасности Госкомэкологии России (г. Москва) и ООО "Аудиторская фирма "Конто". В настоящее время по утвержденной программе подготовлено и аттестовано 344 аудиторов, из них 207 - в 1999 г.

Экологическая сертификация. В 1999 г. осуществлялась работа по обеспечению проведения сертификации в рамках Системы обязательной сертификации по экологическим требованиям (Системы) в добровольной форме. Выдано 5 экологических сертификатов соответствия: АООТ "НИИ МЭ и завод "Микрон" (г. Зеленоград) - на производство изделий электронной техники; ГУП "ПП "Равенство" (г. Санкт-Петербург) - на производство радиолокационных комплексов боевых надводных кораблей и подводных лодок, корабельных цифровых вычислительных систем; Казанскому производственному химико-фармацевтическому объединению "ТАТХИМФАРМПРЕПАРАТЫ" на химико-галеновое производство, а также на установку демеркуризации ртутьсодержащих люминесцентных ламп "Экотром-2" и кондиционер Daikin.

Проводилась работа по организации подготовки специалистов и по созданию необходимых органов Системы: в настоящее время обучено 116 аудиторов, аккредитовано 2 центра по сертификации, 4 органа по сертификации и 5 лабораторий.

В рамках Системы добровольной сертификации отходов сточных вод (Свидетельство Госстандарта России N РОСС RU.0001.04ЮЖ00 от 18.08.97) АОЗТ НПФ "Бифар" осуществляются работы по экологической сертификации отходов (осадков), образующихся при очистке городских, бытовых и промышленных сточных вод, а также продукции на основе отходов (лицензия Госкомэкологии России Г 187670, N М 98/0095/017 Л от 6 мая 1998 г.). В качестве заявителей на проведение сертификационных испытаний в 1999 г. выступили 16 организаций, представляющих различные регионы и города страны (города Подольск, Сергиев-Посад, Щелково, Можайск Московской области, Тверь, Редкино Тверской области, Орел, Мценск, Ливны Орловской области, Сургут Тюменской области, Тула, Москва).

Объектами сертификации в 1999 г. были: осадки и другие отходы сточных вод (отбросы с решеток, песок из песколовок) - очистные сооружения Южное Бутово (ЗАО "Стаер"); осадки, обработанные по различным технологиям, естественно обезвоженные на иловых площадках и выдержанные на них разное время (города Ливны, Мценск, Сергиев-Посад); термофильносброженные и обезвоженные осадки, накопленные на иловых картах (г. Тула, Люберецкая станция аэрация г. Москва); механически обезвоженные на различных аппаратах (центрифугах, вакуум-фильтрах, фильтр-прессах) с предварительной обработкой различными реагентами (города Подольск, Щелково, Москва (Южное Бутово), Тихвин и др.); продукция из осадков: торфоиловый компост (г. Тверь), продукция, имеющая товарный вид, изготовленная на станции очистки Южное Бутово по проекту Д 134-0-113 (осадки, механически обезвоженные на камерных фильтр-прессах с использованием извести).

В сертификатах, выдаваемых на отходы, прошедшие сертификационные испытания, рекомендовались различные методы подготовки и направления их использования или размещения, в том числе для утилизации в качестве удобрения и создания плодородного слоя при биологической рекультивации нарушенных земель и полигонов твердых бытовых отходов.

Экологическое страхование. Принятие постановления Правительства Российской Федерации от 1 октября 1998 г. N 1139 "Об основных направлениях развития национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998-2000 годах" стимулировало развитие добровольных видов страхования экологических рисков и реализацию практического страхования на территориях субъектов Российской Федерации.

В Республике Татарстан, Пермской, Тамбовской областях и других регионах действуют законы субъектов Российской Федерации, в отдельных статьях которых заложен механизм реализации экологического страхования. В Республике Татарстан, Московской, Рязанской, Саратовской, Свердловской, Пермской областях и других регионах в рамках действующего регионального законодательства в сфере охраны окружающей среды проводилась подготовка программ страхования ответственности предприятий за вред, причиненный окружающей среде. Правительством Москвы совместно с Москомприродой и Госкомэкологией России разрабатывается проект закона "О финансовых гарантиях возмещения ущерба, причиненного аварийным загрязнением окружающей среды", предусматривающий различные механизмы обеспечения гарантий возмещения ущерба окружающей природной среде, в том числе и страхование ответственности за вред, причиненный окружающей среде.

При принятии органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации совместно с территориальным органом Госкомэкологии России решения об отнесении страхования ответственности за вред, причиненный окружающей природной среде, к природоохранным мероприятиям величина платежей за загрязнение может быть скорректирована (понижена) с учетом всей суммы страховых взносов или ее части.

В 1999 г. в пункт 4.5 Приложения 1 "Инструктивно-методических указаний по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды" (1993 г.) внесены изменения (рег. Минюста России от 16.03.2000 N 2152), в соответствии с которыми природопользователи вправе осуществлять страхование экологических рисков при размещении отходов на специализированных полигонах с использованием механизма корректировки платежей за загрязнение окружающей среды с учетом страховых взносов.

В рамках совершенствования действующего законодательства разрабатываются предложения по обеспечению страховыми или иными финансовыми гарантиями компенсации причиненного вреда при осуществлении определенных видов деятельности, в первую очередь, по обращению с опасными отходами.

Механизм возмещения ущерба, нанесенного окружающей природной среде деятельностью организации до приватизации (учет экологического фактора при приватизации). Госкомэкологией России с целью соблюдения требований природоохранительного законодательства при осуществлении процедур приватизации государственного имущества разработаны и направлены в территориальные органы "Рекомендации по определению размера прошлого экологического ущерба и степени ответственности продавца и покупателя объектов, намечаемых к приватизации". В заинтересованные министерства и ведомства направлен проект раздела в Программу приватизации (2000-2001 гг.), определяющий обязательное возмещение ущерба, нанесенного окружающей природной среде деятельностью организации до приватизации.

Эколого-экономические показатели и финансовое обеспечение. Госкомэкологией России в течение 1999 г. велась работа по внедрению в природоохранной отрасли эколого-экономических показателей. Необходимость этих показателей обусловлена тем, что оценка деятельности системы Госкомэкологии России должна получить соответствующее отражение в системе экономических показателей, характеризующих социально-экономическое развитие страны. Кроме того, выраженные через эколого-экономические показатели результаты деятельности системы Госкомэкологии России должны показать роль Комитета как федерального ведомства, осуществляющего крайне важную функцию в экономике страны, а также стать критериями обоснованности необходимого уровня финансового обеспечения природоохранной деятельности.

В целом по России за 1999 г. по показателю "затраты природоохранного назначения" фактические затраты составили 15,74 млрд. руб. (95,2% от прогноза).

Основным обобщающим эколого-экономическим показателем в деле оздоровления окружающей среды Госкомэкологией России определен предотвращенный экологический ущерб, который в целом по Российской Федерации за 1999 г. составил 16,35 млрд. руб., или 175% от прогноза.

В структуре предотвращенного экологического ущерба наибольший удельный вес в 1999 г. приходится на проведение природоохранных мероприятий по земельным и водным ресурсам (32,1 и 20,3% соответственно), а также на деятельность государственной экологической экспертизы - 18,2% величины ущерба в целом по стране.

В 1999 г. проведена доработка методической базы оценки указанного показателя по основным направлениям природоохранной деятельности системы Госкомэкологии России. Приказом Комитета от 30.12.99 N 816 введена в действие с 1 января 2000 г. "Методика определения предотвращенного экологического ущерба".

В течение года Госкомэкологией России велась проработка с Минэкономики России и Госкомстатом России вопросов включения показателя "предотвращенный экологический ущерб" в раздел "Охрана окружающей среды" Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, а также в одну из форм государственного статистического наблюдения.

Финансирование природоохранной деятельности

В 1999 г. предприятиями и организациями всех форм собственности израсходовано на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов 11307,7 млн. руб.

Основной объем природоохранных инвестиций распределяется следующим образом (млн. руб.):

- охрана водных ресурсов - 4597,73;

- охрана атмосферного воздуха - 4116,22;

- охрана и рациональное использование земель - 1277,82;

- охрана недр и рациональное использование минеральных ресурсов - 38,66;

- охрана и рациональное использование лесных ресурсов - 162,81;

- охрана и воспроизводство рыбных запасов - 85,66;

- организация заповедников и других природоохранных территорий - 7,1.

В табл. 8.1 и 8.2 представлены данные Госкомстата России за 1999 г. о природоохранных инвестициях и вводе природоохранных мощностей за счет средств предприятий и организаций всех форм собственности по субъектам Российской Федерации.