Раздел 35

Экономическое регулирование и финансирование природоохранной деятельности. Государственные экологические фонды российской федерации. Система природоохранных органов российской федерации и их деятельность

Экономическое регулирование и финансирование природоохранной деятельности

Экономический механизм регулирования охраны окружающей среды и его основные элементы определены Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды". При всей значимости каждого из элементов экономического механизма в настоящее время его существование и действенность во многом связаны с системой платы за негативное воздействие на окружающую среду и функционированием государственных экологических фондов. Важность указанных элементов определяется также тем, что от состояния и уровня их развития зависят возможности и условия финансирования природоохранной деятельности как в области реализации экологических программ и мероприятий, так и решения системой Госкомэкологии России возложенных на нее задач. В связи с этим Госкомэкологией России в 1997 г. продолжалась работа по дальнейшему совершенствованию правового и нормативно-методического обеспечения указанных направлений.

Госкомэкологией России с привлечением территориальных природоохранных органов подготовлена новая редакция действующего нормативно-методического документа "Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды". В новой редакции документа учтен пятилетний опыт применения основного нормативного документа "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" (постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632), усовершенствованы и конкретизированы многие положения. К их числу относятся рекомендации: по определению дифференцированных ставок платы при отсутствии базовых нормативов; по порядку расчета и взимания платы с учетом специфики производственной деятельности природопользователей, условий загрязнения и размещения отходов; по порядку корректировки платежей природопользователей, предоставления льгот по платежам и др. Указанный нормативный документ согласован Минфином России и Минэкономики России, утвержден Госкомэкологией России и направлен на регистрацию в Минюст России.

В рамках совершенствования действующей системы платы за загрязнение подготовлен, согласован и утвержден нормативный документ "Временный порядок расчета платы за загрязнение акваторий водных объектов, являющихся федеральной собственностью Российской Федерации (исключая подземные водные объекты), при производстве работ, связанных с перемещением и изъятием донных грунтов, добычей нерудных материалов из подводных карьеров и складированием грунтов в подводных отвалах" (зарегистрирован Минюстом России 17 июля 1997 г. № 1354). В целях совершенствования документа и его привязки к конкретным водным объектам, а именно к Финскому заливу Балтийского моря, подготовлен и проходит апробацию "Временный порядок исчисления и взимания платы за захоронение грунтов в акватории". Этот документ ориентирован на стимулирование рационального ведения строительных работ в морских акваториях, и результаты его апробации будут учтены при разработке единого порядка исчисления и взимания платы за указанные работы.

На основе завершенного в 1996 г. двухлетнего эксперимента по выработке механизма определения порядка и установления платы за пользование охотничьими ресурсами, проведенного Минсельхозпродом России совместно с Госкомэкологией России, Правительством Российской Федерации принято постановление "О плате за пользование объектами животного мира и ее предельных размерах" от 29 сентября 1997 г. № 1251.

В целях внедрения современных методов экологического контроля, повышения эффективности природоохранной деятельности и дальнейшего совершенствования экономического механизма взимания платы за загрязнение окружающей среды в 15 субъектах Российской Федерации продолжался эксперимент по внедрению методов биотестирования при оценке качества возвратных вод и взиманию платы с учетом суммарной токсичности загрязняющих веществ (приказ Госкомэкологии России от 27 декабря 1996 г. № 541). Результаты эксперимента подтвердили целесообразность применения указанного подхода при определении платы за загрязнение, на их основе подготовлена "Инструкция по расчету платы за сброс в водные объекты загрязняющих веществ с учетом их суммарной токсичности" (документ направлен на рассмотрение в Минфин России и Минэкономики России).

В 1997 г. начат эксперимент по расширению полномочий и привлечению государственных инспекций по маломерным судам субъектов Российской Федерации к решению вопросов охраны окружающей среды (приказ Госкомэкологии России от 16 января 1997 г. № 10). Целью эксперимента является развитие и совершенствование взаимодействия между территориальными природоохранными органами и государственными инспекциями по маломерным судам субъектов Российской Федерации, повышение эффективности контроля за деятельностью природопользователей, включая расширение области применения таких экономических рычагов как платежи и штрафные санкции. Проведение эксперимента сопровождается нормативным обеспечением, утвержденным приказом Госкомэкологии России от 29 июля 1997 г. № 338.

Дальнейшее развитие механизма определения и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду связано с необходимостью совершенствования базовых нормативов платы за загрязнение и введением платы за другие виды негативного воздействия. Действующие базовые нормативы платы за загрязнение окружающей среды и размещение отходов рассчитывались с учетом существовавших в 1991–1992 гг. экономических условий и сложившихся стоимостных (ценовых) пропорций в общественном производстве. Начавшаяся в 1992 г. коренная ломка социально-экономических условий сопровождалась бурным ростом инфляционных процессов, следствием которых стало кардинальное изменение стоимостных (ценовых) показателей и их соотношений. Базовые нормативы платы за загрязнение окружающей среды и размещение отходов относятся к ценовым показателям, которые подлежат государственному регулированию посредством применения к ним коэффициента индексации в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632.

В 1997 г. разработан, утвержден и доведен до территориальных органов исполнительной власти и охраны природы федеральный коэффициент индексации нормативов платы на 1998 г. в размере до 48 раз по отношению к базовым нормативам платы (письмо Госкомэкологии России от 20 ноября 1997 г. № 01-14/29-3620 и "Положение об индексации платы за загрязнение", согласованное с Минэкономики России и Минфином России).

Однако указанный размер индексации нормативов платы неадекватен уровню инфляции, который, по данным Минэкономики России, за прошедший пятилетний период по отношению к капитальным вложениям в среднем составил 6000 раз. Предложения Госкомэкологии России в 1993–1995 гг. проводить индексацию нормативов платы в соответствии с темпами инфляции не встретили поддержки Минфина России и Минэкономики России. Следствием такого положения является резкое снижение роли платы за загрязнение как экономического рычага повышения ответственности природопользователей за сохранение требуемого качества окружающей среды и активизации их природоохранной деятельности. Поэтому начат пересмотр действующих базовых нормативов платы в целях повышения стимулирующей роли нормативов платы; приведения нормативов платы в соответствие с экономическими условиями; учета изменившихся характеристик опасности отдельных загрязняющих веществ.

Госкомэкологией России проведена работа по нормативно-методическому обеспечению введения платы за радиоактивное загрязнение. На данном этапе выявлено два возможных подхода к решению проблемы. Один подход связан с использованием откорректированной соответствующим образом основной методики определения платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ. Другой подход предполагает применение в качестве характеристики радиационного загрязнения оценки степени его воздействия на человека, как основного индикаторного элемента окружающей среды и выражение этого воздействия в стоимостном виде. Проблема достаточно сложна и не имеет однозначного решения. Кроме того, эта работа не завершена в 1997 г. в связи с недостаточным и неполным финансированием и перенесена на следующий год. По этой причине также перенесена разработка нормативно-методического обеспечения взимания платы за бактериальное загрязнение, неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты.

Одним из аспектов экономического регулирования в области охраны окружающей среды является наличие нормативно-методического обеспечения механизма возмещения ущерба, возникающего в результате экологических правонарушений природопользователями. В этом направлении велась работа по подготовке следующих нормативных документов: "Инструкция по оценке и возмещению вреда, наносимого окружающей природной среде в результате экологических правонарушений" и "Инструкция по исчислению средств в возмещение ущерба от загрязнения поверхностных водных объектов", которые в настоящее время проходят рассмотрение и согласование в установленном порядке.

Продолжалась работа по усилению хозяйственной самостоятельности и расширению внебюджетного финансирования подразделений системы Госкомэкологии России. В связи с этим Госкомэкологией России издан приказ от 07 марта 1997 г. № 93 "О выполнении платных работ и услуг природоохранного назначения территориальными органами Госкомэкологии России", которым утверждены: "Примерный перечень платных работ и услуг природоохранного назначения, оказываемых территориальными природоохранными органами Госкомэкологии России", "Временное положение о порядке внебюджетного финансирования территориальных органов Госкомэкологии России" и "Временное положение о порядке ценообразования на платные работы и услуги, оказываемые территориальными органами Госкомэкологии России".

Реализация приказа способствовала упорядочению организации и проведения платных работ и услуг природоохранного назначения, развитию хозяйственной самостоятельности природоохранных органов, улучшению их материально-технической базы и усилению социальной защиты специалистов-экологов. В то же время данная деятельность вызвала возражения органов прокурорского надзора и Государственного антимонопольного комитета Российской Федерации, что повлекло за собой издание приказа "О внесении изменений в приказ Госкомэкологии России от 7 марта 1997 г. № 93" от 31 декабря 1997 г. № 591. Согласно последнему приказу, выполнение платных работ и услуг может осуществляться специализированными инспекциями государственного аналитического контроля, финансируемыми по разделу 09 бюджетной классификации; самостоятельными спецморинспекциями федерального подчинения; государственными природными заповедниками, другими самостоятельными, а также хозрасчетными организациями и подразделениями территориальных органов. Приказом запрещено выполнение платных работ и услуг работниками аппарата управления, отнесенными к Реестру государственных должностей государственной службы Российской Федерации.

Государственные экологические фонды Российской Федерации

Важным элементом экономического механизма охраны окружающей среды является функционирование экологических фондов, которые включают Федеральный экологический фонд Российской Федерации (ФЭФ РФ), территориальные экологические фонды субъектов Федерации и местные экологические фонды (район, город). Практика существования экологических фондов доказала экономическую целесообразность их деятельности, роль которой особенно возрастает в условиях жесточайшего дефицита финансирования охраны окружающей среды. В целях повышения ответственности территориальных природоохранных органов за наполнение экологических фондов Госкомэкологией России в 1997 г. начата работа по формированию прогнозных (плановых) показателей поступления средств от платежей за загрязнение окружающей среды.

На первом этапе (февраль — март) Госкомэкологией России рассчитаны прогнозные размеры платежей за загрязнение на основе данных Госналогслужбы России о перечислениях субъектов Российской Федерации в федеральный бюджет 10% общей суммы платы за загрязнение в 1996 г. Указанные показатели утверждены и доведены до территориальных природоохранных органов и специализированных морских инспекций. В целом прогнозная сумма платы за загрязнение составила 2190,0 млрд. руб., из них по спецморинспекциям — 14,3 млрд. руб. (здесь и далее в ценах 1997 г.).

В обобщенном виде результаты деятельности территориальных экологических фондов и ФЭФ РФ за 1997 г. могут быть представлены следующим образом.

Установленные Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1997 год" и фактические показатели ФЭФ РФ составили соответственно по доходам 65,5 млрд. руб. и 106,4 млрд. руб., а по расходам — 65,5 млрд. руб. и 100,7 млрд. руб. В настоящее время ФЭФ РФ участвует в финансовой поддержке 30 федеральных и межрегиональных экологических программ.

В 1997 г. средства ФЭФ РФ по направлениям использования распределились следующим образом (в %):

— долевое участие в финансировании работ по созданию ресурсосберегающих технологий, средств контроля и производств с утилизацией отходов — 62,9;

— создание заповедников, национальных парков, их обустройство — 11,9;

— долевое участие в разработке государственных и межрегиональных программ — 4,36;

— оказание финансовой помощи природоохранительным органам, в том числе на осуществление экологического мониторинга — 9,4;

— прочие — 11,5.

В соответствии с Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" средства ФЭФ РФ формируются за счет 10%-ных отчислений от средств, поступающих в территориальные экологические фонды субъектов Российской Федерации. Большинство территориальных экологических фондов в 1997 г. регулярно и своевременно перечисляли средства в ФЭФ РФ. Вместе с тем сохранилось значительное число субъектов Федерации, экологические фонды которых неудовлетворительно выполняют финансовые обязательства перед ФЭФ РФ. В 1997 г. территориальные экологические фонды 17 субъектов Федерации перечислили в ФЭФ РФ не более 30% установленных сумм, от фондов 6 субъектов Федерации средства не поступили, а ряд фондов перечислили их в крайне незначительных объемах (республики Башкортостан, Ингушетия, Татарстан, Чувашская Республика, Краснодарский край, Оренбургская, Архангельская, Вологодская области, Эвенкийский автономный округ).

В 1997 г. в территориальные экологические фонды фактически поступило 1792,2 млрд. руб., что на 18% ниже плановых величин, доведенных до территориальных природоохранных органов Госкомэкологией России (2190,0 млрд. руб.). Эти результаты могли бы быть лучше при соблюдении территориальными экологическими фондами установленных требований.

Средства территориальных экологических фондов расходовались по следующим основным направлениям (в %):

— выполнение прироохранных программ и строительство природоохранных объектов, включая долевое участие — 42,0;

— внедрение экологически чистых технологий — 2,2;

— мониторинг — 3,3;

— развитие заповедников и ликвидация последствий стихийных бедствий — 8,2;

— укрепление материальной базы природоохранных органов — 11,4;

— передано в ФЭФ РФ — 4,3;

— расходование средств на другие виды природоохранной деятельности (НИОКР, экологическое образование и др.) — 28,6.

В разрезе отдельных регионов деятельность территориальных экологических фондов с точки зрения наилучшего и наихудшего выполнения в 1997 г. плановых показателей поступления средств (млрд. руб.) представлена следующими данными:

Регион	План	Факт
Архангельская область	124,1	5,4
Владимирская область	17,8	5,7
Иркутская область	37,6	59,0
Калужская область	8,0	9,4
Красноярский край	67,5	7,7
Курская область	16,0	5,6
Омская область	13,8	17,7
Орловская область	7,4	10,1
Республика Карелия	9,1	3,1
Республика Тыва	11,1	1,1
Ростовская область	27,9	69,4
Рязанская область	7,4	47,8
Смоленская область	10,0	11,0
Тюменская область	8,7	3,7
Ханты-Мансийский автономный округ	73,8	177,1
Челябинская область	115,7	21,0

Территориальные экологические фонды созданы во всех субъектах Российской Федерации. Их организационно-правовая и финансовая деятельность характеризуется многообразием форм, о чем свидетельствуют приведенные ниже данные:

Характеристика организации деятельности экофондов	Количество регионов
Распорядительный орган фонда:    территориальный природоохранный орган    территориальные органы представительной и исполнительной власти	28 60
Исполнительный орган фонда:    территориальный природоохранный орган    территориальные органы представительной и исполнительной власти	70 18
Финансовый статус фонда:    бюджетный    внебюджетный	21 67
Правовой статус фонда:    юридическое лицо    неюридическое лицо	32 56

Таким образом, экологические фонды нельзя рассматривать как систему, построенную по общему принципу. Это не способствует повышению эффективности управления экологическими фондами и их средствами. Так, в представлении Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 17 марта 1997 г. № 7/4-1-1191-96 по результатам проверок в 40 регионах отмечены факты использования средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранной деятельностью. Например, из средств экологических фондов оплачены мероприятия, финансирование которых должно осуществляться из местного бюджета (в Республике Бурятия — на сумму 638,5 млн. руб., Свердловской области — 525,0 млн. руб.).

Отмеченные недостатки в деятельности ФЭФ РФ и территориальных экологических фондов в основном являются следствием экономического кризиса и вызванной им неплатежеспособности многих природопользователей, а также противоречивости действующего законодательства. Для изменения существующего положения Госкомэкологией России 12 марта 1997 г. утвержден "План действий по укреплению системы государственных экологических фондов в Российской Федерации". В Плане выделены три основных направления деятельности:

— совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы функционирования экологических фондов;

— увеличение финансовых ресурсов экологических фондов;

— совершенствование механизма распределения финансовых ресурсов экологических фондов.

В рамках этих направлений Госкомэкологией России намечены краткосрочные, средне- и долгосрочные меры по укреплению системы экологических фондов. По инициативе Госкомэкологии России и ФЭФ РФ создана рабочая группа по разработке проекта Федерального закона "Об экологических фондах в Российской Федерации", который необходимо принять для преодоления существующих недостатков в деятельности государственных внебюджетных экологических фондов, усиления их правового статуса и обеспечения стабильного финансирования природоохранной деятельности.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 1997 г. № 276-р Федеральный экологический фонд Российской Федерации передан в ведение Госкомэкологии России. Реализация этого документа позволит упорядочить деятельность ФЭФ РФ, поскольку инвестиционная политика Фонда (инвестиции в природоохранные мероприятия, финансовая поддержка основной деятельности подведомственных природоохранных организаций, капитального строительства) согласовывается с Госкомэкологией России.

В целях совершенствования конкурсного отбора экологически и экономически эффективных проектов решения неотложных природоохранных задач, соответствующих определенным Госкомэкологией России приоритетам, Правление Федерального экологического фонда Российской Федерации приняло документ "Порядок рассмотрения предложений (заявок) о финансировании, поступающих в Федеральный экологический фонд Российской Федерации, и подготовки их для рассмотрения на заседании Правления ФЭФ РФ".

Госкомэкологией России совместно с ФЭФ РФ подготовлены и направлены в Минфин России и Минюст России проекты постановлений Правительства Российской Федерации: "О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 29 июня 1992 г. № 442 "О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации", "Изменения и дополнения в Положение о Федеральном экологическом фонде Российской Федерации". По просьбе Минфина России, с которой согласилось Правительство Российской Федерации, решено отложить нредставление данных документов впредь до принятия соответствующей поправки в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды".

В целях повышения уровня собираемости платежей за загрязнение в экологические фонды, усиления контроля за их рациональным использованием и привлечения к решению этих вопросов органов исполнительной власти различных уровней Госкомэкологией России и Госналогслужбой России подготовлен совместный проект приказа "Об усилении взаимодействия государственных налоговых органов и государственных природоохранных органов". Этим приказом будет утвержден "Порядок взаимодействия территориальных органов Госналогслужбы России и Госкомэкологии России". Для решения указанных целей разработано и направлено в субъекты Российской Федерации "Соглашение о взаимодействии между системой Госкомэкологии России и администрациями (правительствами) регионов". В настоящее время такие соглашения заключены с 25 регионами, эта работа будет продолжена.

В 1997 г. создана Всероссийская Ассоциация экологических фондов, основными целями которой являются оказание организационно-методической, финансовой и правовой поддержки экологическим фондам в деле мобилизации и эффективного использования финансовых ресурсов для осуществления межрегиональных природоохранных программ и проектов, а также защита интересов Ассоциации. Учредительное собрание Ассоциации состоялось в октябре 1997 г., в настоящее время в ней 24 территориальных экологических фонда.

В 1997 г. Госкомэкологией России проведена работа по совершенствованию налогового законодательства в части охраны окружающей природной среды. В этих целях подготовлены и направлены в Правительство Российской Федерации и Комитет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по экологии предложения о включении в проект Налогового кодекса Российской Федерации (наряду с платежами за негативное воздействие на окружающую природную среду) специальных налогов на экологически вредную продукцию и продукцию, выпускаемую с применением экологически опасных технологий. Следует отметить, что отнесение платежей за негативное воздействие на окружающую среду и отчислений на охрану и воспроизводство природных ресурсов к налоговой системе целесообразно, социально и экономически оправдано при обязательном условии: получаемые средства, предназначенные для строго целевого использования, должны отражаться в составе бюджетов самостоятельными позициями (например, в форме целевых фондов). Эти средства не могут быть перераспределены и "растворены" в других статьях, а оперативное управление этими средствами осуществляется через соответствующие ведомства природоохранного и ресурсного направления.

Система природоохранных органов Российской Федерации и их деятельность

В соответствии с "Положением о Государственном комитете Российской Федерации по охране окружающей среды", утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 1997 г. № 643, к специально уполномоченным государственным органам Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды относятся Госкомэкология России и территориальные органы Комитета.

Система природоохранных подразделений Госкомэкологии России на местах включает 88 территориальных органов в субъектах Российской Федерации и 1397 природоохранных органов межрайонного и городского (районного) уровня.

Анализ динамики численности работников системы Госкомэкологии России свидетельствует о резком сокращении численности специалистов природоохранных органов как в центральном аппарате управления, так и в территориальных органах Комитета: численность работников Госкомэкологии России с 1992 г. по 1997 г. сократилась с 630 до 379 чел. в центральном аппарате управления и с 16176 до 14367 чел. в территориальных природоохранных органах.

В результате сокращения численности работников и недостаточного финансирования потенциальные возможности контрольно-инспекционных дирекций реализуются не более чем на 35–40%. Низкий уровень заработной платы приводит к социальной напряженности и оттоку квалифицированных специалистов.

В настоящее время оптимальная численность работников системы Госкомэкологии России для осуществления всех функций и задач по охране окружающей среды и экологической безопасности России в полном объеме должна составлять 29 586 чел., в том числе 9221 чел. в инспекциях (без учета штатов Государственной инспекции по маломерным судам Российской Федерации и заповедников).

Финансирование системы Госкомэкологии России из федерального бюджета в 1997 г. оставалось неудовлетворительным. Уровень обеспечения Комитета бюджетными ассигнованиями резко снизился — от 60,9% реально обоснованной потребности в 1993 г. до 30% в 1997 г. Практически с 1995 г. Минфином России не финансируются выделяемые Госкомэкологии России централизованные капитальные вложения. В течение последних лет на низком уровне находится и финансирование материальных затрат: в 1997 г. они профинансированы на 1,9% заявленной потребности.

В 1997 г. потребность в финансировании составила 701,2 млрд. руб. (в ценах 1997 г.), утверждено в секвестированном бюджете 211,0 млрд. руб., а профинансировано Минфином России 210,2 млрд. руб.

Материально-техническая база многих территориальных органов, специализированных морских инспекций и госзаповедников остается в крайне неудовлетворительном состоянии: практическое отсутствие бюджетных ассигнований на развитие материально-технической базы и другие текущие расходы ставит на грань разрушения сеть госзаповедников и лаборатории аналитического контроля.

Около 75% территориальных природоохранных органов и спецморинспекций находятся в арендуемых зданиях, не имеют специального транспорта и плавсредств.

Привлечение в 1997 г. средств из внебюджетных источников позволило продолжить строительство 10 лабораторно-производственных корпусов и приобрести технику и оборудование на уровне лишь 15% фактической потребности.

За счет средств Федерального экологического фонда Российской Федерации разработана отраслевая Программа укрепления и развития материально-технической базы спецморинспекций и инспекций по маломерным судам на 1998–2003 годы.

Ограниченное выделение средств из федерального бюджета не позволяет Госкомэкологии России и подведомственным организациям выполнять в полном объеме задачи по управлению природоохранной деятельностью и обеспечению экологической безопасности России. Финансирование природоохранной отрасли из федерального бюджета составляет лишь 0,04% его расходной части.

В 1997 г. предприятиями и организациями всех форм собственности израсходовано на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов 8615,6 млрд. руб. (в ценах 1997 г.).

Структура природоохранных инвестиций имеет следующий вид (млрд. руб.):

— в целом по Российской Федерации — 8615,6,

 в том числе:

— на охрану водных ресурсов — 4148,4,

— на охрану атмосферного воздуха — 2086,9,

— на охрану и рациональное использование земель — 1302,9,

— на охрану и рациональное использование лесных ресурсов — 37,8.

В табл. 35.1–35.2 представлены данные за 1997 г. о природоохранных инвестициях и вводе природоохранных мощностей за счет средств предприятий и организаций всех форм собственности по субъектам Российской Федерации.

Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды, как главный природоохранный орган страны, призван не только контролировать загрязнение окружающей среды, но и активно содействовать снижению негативных экологических нагрузок, предотвращению экологического ущерба, рационализации природопользования и оздоровлению природной среды. Исходя из этого, признано целесообразным, начиная с 1997 г., принять в качестве обобщающих следующие показатели природоохранной деятельности:

— объем капиталовложений природоохранного назначения;

— объем предотвращенного экологического ущерба;

— объем платежей, поступающих в экологические фонды.

Первый показатель характеризует интенсивность природоохранной деятельности в стране, информирует о годовых объемах капиталовложений из всех источников финансирования, направляемых на снижение негативных нагрузок и экологическое оздоровление регионов.

Объем предотвращенного экологического ущерба отражает обобщенные результаты природоохранной деятельности всех форм и направлений. В первую очередь — это реализация природоохранных вложений, обеспечивающих сокращение и предотвращение на перспективу ущерба, наносимого экономике страны загрязнением и деградацией природной среды. Кроме того, экологическая экспертиза и контроль, сохранение элементов дикой природы в государственных заповедниках — все это в той или иной форме также обеспечивает предотвращение экологического ущерба.

Объем поступления платежей в экологические фонды отражает сумму средств, перечисленных предприятиями-природопользователями за загрязнение окружающей природной среды, и, как следствие, возможность финансового наполнения конкретных природоохранных программ и мероприятий, осуществляемых природоохранными органами.

Кроме перечисленных показателей, деятельность органов системы Госкомэкологии России характеризуется также величиной оказанных ими услуг экологического характера.

Прогнозные значения указанных обобщающих показателей на 1997 г., утвержденные 18 марта 1997 г., доведены до всех территориальных органов и спецморинспекций. Суммарный объем капиталовложений природоохранного назначения определен в целом по Российской Федерации в объеме 11,7 трлн. руб., предотвращенного экологического ущерба — 5,6 трлн. руб. и средств, поступивших в экологические фонды, — 2,2 трлн. руб.

В целях методического обеспечения разработки прогноза социально-экономического развития отрасли на 1998 г. были утверждены "Рекомендации по определению прогнозных значений обобщающих эколого-экономических показателей природоохранной деятельности в системе Госкомэкологии России" (приказ от 8 сентября 1997 г. № 377), которыми определены основные методологические аспекты учета этих показателей по различным направлениям природоохранной деятельности.

Необходимость внедрения обобщающих показателей природоохранной деятельности поддержана Коллегией Госкомэкологии России (протокол от 13 октября 1997 г. № 12), в июне и ноябре 1997 г. состоялись совещания представителей более чем 60 территориальных комитетов, посвященные вопросам определения и исчисления этих показателей. Информационно-методические письма с конкретными примерами расчета обобщающих показателей направлены во все подразделения системы Госкомэкологии России.

Как показали результаты анализа поступившей с мест отчетной информации по обобщенным показателям за 1997 г., большинство территориальных комитетов освоили предлагаемые для исчисления показателей методы, что позволило им достаточно качественно рассчитать прогнозные и отчетные данные по всем направлениям природоохранной деятельности в регионах.

За 1997 г. фактические данные по эколого-экономическим показателям в целом по Российской Федерации составили:

— капиталовложения природоохранного назначения — 10,5 трлн. руб. (89,7% прогнозного значения);

— предотвращенный экологический ущерб — 8,7 трлн. руб. (155,4%);

— поступление средств в экологические фонды — 1792,2 млрд. руб. (82,0%), в том числе в ФЭФ РФ — 106,4 млрд. руб. (59,1%).

Низкие фактические значения капиталовложений природоохранного назначения, курируемых подразделениями Госкомэкологии России, во многом объясняются продолжавшимся в 1997 г. социально-экономическим кризисом в стране, повлекшим за собой общее сокращение инвестиций в экономику и резкое, как никогда, снижение финансирования природоохранных программ и мероприятий из бюджетов всех уровней, а также низкий уровень исполнения доходной части бюджетов экологических фондов, и как следствие, невыполнение запланированных на 1997 г. природоохранных мероприятий, финансируемых из этих фондов.

По имеющимся данным, в 1997 г. плановые объемы капитальных вложений на охрану окружающей природной среды полностью реализованы только в 41 из 88 субъектов Российской Федерации.

В 1997 г. капитальные вложения на природоохранные цели эффективно использованы в Астраханской, Владимирской, Кемеровской, Ярославской и Сахалинской областях, о чем свидетельствуют следующие данные:

Область	Капитальные вложения, млн. руб.		Использовано капитальных вложений, %
	прогноз (план)	фактически использовано
Астраханская	9699,0	50000,0	515,5
Владимирская	10352,0	42100,0	406,6
Кемеровская	70135,0	260613,5	371,5
Ярославская	23000,0	83600,0	363,4
Сахалинская	45120,0	157900,0	349,9

Такое перевыполнение плановых объемов капитального строительства природоохранных объектов во многом определяется тем, что в отчетный период территориальным органам удалось изыскать дополнительные источники финансирования.

В остальных субъектах Федерации на природоохранные программы и мероприятия в целом использовано всего 45,5% средств, заложенных в прогнозы социально-экономического развития этих регионов.

В частности, на крайне низком уровне капитальное строительство природоохранных объектов осуществлялось в Алтайском крае, республиках Дагестан и Алтай, Брянской области, Краснодарском крае, о чем свидетельствуют следующие данные:

Регион	Капитальные вложения, млн. руб.		Использовано капитальных вложений, %
	прогноз (план)	фактически использовано
Алтайский край	157500,0	5100,0	3,2
Республика Дагестан	288769,0	17200,0	5,9
Республика Алтай	18000,0	1400,0	7,7
Брянская область	247657,0	21400,0	8,6
Краснодарский край	1739712,0	172800,0	9,9

Отмеченные выше недостатки обусловлены не только сложным социально-экономическим положением в стране. Имеет место недооценка важности экологических проблем органами исполнительной власти субъектов Федерации, различие подходов к их решению, слабый контроль природоохранной деятельности на предприятиях и в организациях-природопользователях, что, в свою очередь, ведет к недопониманию остроты создавшейся во многих регионах экологической ситуации и, как следствие, к решению проблем финансирования природоохранной деятельности по остаточному принципу.

Превышение плановых объемов предотвращенного экологического ущерба связано с более полным учетом эффективности природоохранных мероприятий, проводимых на промышленных объектах по предписаниям органов государственного экологического контроля, а также мероприятий, осуществленных по требованию государственной экологической экспертизы. В 1997 г. этот показатель выполнен и перевыполнен в 62 субъектах Российской Федерации, например, в Республике Алтай, Карачаево-Черкесской Республике, Астраханской и Брянской областях, а также в Таймырском автономном округе:

Регион	Предотвращенный экологический ущерб, млн. руб.		Использовано капитальных вложений, %
	прогноз (план)	фактически использовано
Республика Алтай	7832,0	28000,0	357,5
Карачаево-Черкесская Республика	4050,0	13900,0	343,2
Астраханская область	585,0	1700,0	290,5
Брянская область	747,0	2000,0	267,7
Таймырский автономный округ	231,0	600,0	259,7

Вместе с тем, при общем превышении плановых объемов предотвращенного экологического ущерба в целом по Российской Федерации этот показатель не был выполнен в 24 субъектах Федерации, в частности:

Регион	Предотвращенный экологический ущерб, млн. руб.		Использовано капитальных вложений, %
	прогноз (план)	фактически использовано
Волгоградская область	249436,0	3000,0	1,2
Тверская область	18425,0	1300,0	7,1
Республика Ингушетия	19168,0	1400,0	7,3
г. Санкт-Петербург	129861,0	10100,0	7,8
Еврейская автономная область	53037,0	13300,0	25,07

Выполнение этого основополагающего для оценки природоохранной деятельности в регионах показателя также тесно связано с финансированием экологических программ и мероприятий и, в конечном итоге, характеризует отношение местных администраций к данной проблеме.

Прогнозные обобщающие эколого-экономические показатели являются основой для планирования и оценки природоохранной деятельности как в целом по стране, так и непосредственно Госкомэкологии России, подведомственных территориальных органов, специнспекций и заповедников, а также для обоснования их финансовых заявок. Это новая функция в системе Комитета; разработка конкретных значений соответствующих показателей признана необходимой для большинства структурных подразделений центрального аппарата Госкомэкологии России.

В этой связи Комитет ставит своей задачей поднятие статуса соответствующих показателей посредством включения их, в качестве основополагающих, в прогнозы социально-экономического развития Госкомэкологии России и других министерств и ведомств на уровне Минэкономики России, а также в качестве ведущих отчетных показателей на уровне федерального статистического наблюдения по формам, утверждаемым Госкомстатом России.

Необходимо отметить, что в данном вопросе имеется недопонимание важности проблемы со стороны соответствующих государственных органов, вследствии чего Госкомэкологии России пришлось в 1997 г. неоднократно обращаться в Правительство.

Предполагается разработать подробную методику исчисления предотвращенного экологического ущерба и согласовать ее с заинтересованными органами. Указанная работа призвана усилить координирующую роль Комитета по руководству и организации природоохранной деятельности в целом по всем министерствам и ведомствам, а также отраслям экономики. Это в первую очередь касается мероприятий, проводимых как по линии федеральных планов и прогнозов, так и в рамках международного сотрудничества.

Вместе с тем уровень этой работы в 1997 г. не может считаться оптимальным. Положение усугублялось определенным свертыванием организационной работы по охране окружающей среды в ряде отраслевых ведомств из-за общего сокращения численности работников, недостаточного финансирования и иных причин.

Согласно экспертной оценке специалистов-экологов, годовой объем ущерба народному хозяйству страны от негативного воздействия на окружающую природную среду составляет не менее 10% валового внутреннего продукта страны, или около 250 трлн. руб. на 1997 г.

При современных темпах снижения ущерба (на 5–8 млрд. руб./год) решение задачи экологического оздоровления страны растягивается на неоправданно долгий срок. Более того, прирост экологического ущерба в результате ожидаемого повышения деловой активности будет перекрывать объемы предотвращенного ущерба.

При проведении природоохранной деятельности, наряду со средствами бюджета, фондов всех уровней и предприятий-природопользователей, также привлекаются дополнительные средства (на возвратной основе) по линии реализации Проекта по управлению окружающей средой, финансируемого Международным банком реконструкции и развития (МБРР).

На основании постановления Правительства Российской Федерации "О мерах по выполнению Соглашения между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования Проекта по управлению окружающей средой" (от 11 августа 1995 г. № 808) Госкомэкологией России издан приказ (от 22 октября 1997 г. № 461) о координации деятельности Центра подготовки и реализации международных проектов технического содействия (ЦПРП) и Российской программы организации инвестиций в оздоровление окружающей среды (РПОИ) — двух организаций, реализующих природоохранные проекты.

Привлечение средств МБРР позволит увеличить объемы природоохранных вложений на суммы до 500,0 млрд. руб. ежегодно.

В условиях острой хронической нехватки бюджетных средств выполнение платных работ и услуг экологического назначения стало существенным фактором укрепления материально-технической базы территориальных природоохранных органов, повышения социальной защищенности специалистов.

В 1997 г. за счет этого вида деятельности получено 59,1 млрд. руб., что на 27,0 млрд. руб. больше, чем в 1996 г. В ряде регионов эта работа проводилась более активно. Фактический объем платных экологических услуг составил (в млрд. руб.): в Ханты-Мансийском автономном округе — 12,5, Московской области — 4,8, Свердловской области — 4,15, г. Санкт-Петербурге и Ленинградской области — 3,5, Краснодарском крае — 2,0, Саратовской области — 1,8.

Объем экологических услуг явно недостаточен в г. Москва, республиках Карелия, Мордовия и Удмуртия, Алтайском и Красноярском краях, Владимирской, Ивановской, Нижегородской, Пермской, Псковской, Рязанской, Самарской и Оренбургской областях.

Следует отметить, что в силу недостаточной правовой защищенности данного вида деятельности многие территориальные природоохранные органы осуществляют ее без четкой юридической поддержки. Природоохранным органам ряда областей администрациями запрещено оказывать платные работы и услуги. Госкомэкология России прилагает усилия для решения этого важного вопроса на правительственном уровне.