Часть IV

Государственное регулирование природопользованияи охраны окружающей среды

Раздел 31

Природоохранительное законодательство Российской Федерации. Нормативное обеспечение деятельности в области охраны окружающей среды. Обеспечение законности исполнения природоохранительного законодательства

Реализация конституционных норм в экологической сфере привела к существенному расширению базы законодательного регулирования в области окружающей природной среды. В массиве этого законодательства приоритетное значение приобрели принятые федеральные законы "Об экологической экспертизе", "Об особо охраняемых природных территориях", "О животном мире", Лесной кодекс и др.

Действующий ныне Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" вступил в силу в 1991 г. Позднее была принята новая Конституция Российской Федерации, изменилась как система органов государственной власти и управления, так и экономическое, политическое, правовое регулирование общества. В отчетном году не раз предпринимались попытки создания нового природоохранного комплексного закона. Однако новая редакция проекта Закона "Об охране окружающей природной среды" с предлагаемыми дополнениями и изменениями до сих пор не принята.

Практический интерес представляют вышедшие в 1997 г. Комментарии к этим основным законодательным актам природно-ресурсного блока. В Комментариях даны разъяснения и научное толкование законодательства, столь необходимые для субъектов правоприменения в период интенсивного развития федерального природоохранительного законодательства. Новый постатейный Комментарий (М.: Инфра-М — Норма, 1997 г.) особенно ценен тем, что содержит анализ арбитражной практики. Серия "Настольная книга руководителя охраняемых природных территорий" пополнилась Комментарием к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" (М.: Центр охраны дикой природы СоЭС, 1997 г.). К концу 1997 г. завершилась работа по подготовке и других Комментариев, в частности, к Федеральному закону "Об экологической экспертизе".

Перечень нормативно-правовых актов высших органов государственной власти Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды и природопользования, принятых в 1997 г., приведен в Приложении к настоящему Докладу.

Развитие федерального природоохранительного законодательства

В 1997 г. система природоохранительного законодательства была дополнена новыми законодательными и иными нормативными правовыми актами, регламентирующими вопросы природоохранной деятельности.

Так, рассматривая экологическую безопасность человека как сердцевину экологического и природно-ресурсного права, можно сделать вывод о формировании института экологической безопасности человека внутри этих отраслей, а также о проникновении норм этого института в некоторые другие отрасли права и законодательные акты, прежде всего, в законодательство о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (дополнения и изменения), жилищно-коммунальном хозяйстве, здравоохранении, радиационной безопасности. Нормы, обеспечивающие экологическую безопасность, имеются в административном, уголовном, гражданском законодательстве.

В подтверждение вышесказанного можно привести в качестве примера краткий перечень "специальных" федеральных законов, принятых в 1997 г.:

— "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ;

— "О безопасности гидротехнических сооружений" от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ;

— "Об уничтожении химического оружия" от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ;

— "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ.

Завершилась работа над законопроектом "Об отходах производства и потребления".

Ряд положений Воздушного кодекса Российской Федерации от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ направлен на обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности. Так, ст. 37 гласит: если в ходе проведения сертификации гражданских воздушных судов, авиационных двигателей и воздушных винтов нового типа установлено, что они соответствуют "требованиям к летной годности и охране окружающей среды...", то только тогда сертификация завершается выдачей соответствующего сертификата.

Федеральный закон "Об уничтожении химического оружия" устанавливает правовые основы проведения комплекса работ по уничтожению химического оружия, хранящегося на территории Российской Федерации, и по обеспечению безопасности граждан и защиты окружающей среды при проведении указанных работ. В частности, в главе 4 говорится об общих принципах и основных задачах по охране здоровья граждан и защите окружающей среды при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия.

Глава 5 подробно раскрывает права граждан, проживающих и работающих в зонах защитных мероприятий, на безопасные условия проживания и труда, благоприятную окружающую среду (ст. 16), а также на возмещение вреда вследствие возникших чрезвычайных ситуаций (ст. 19). Указанным законом установлена жесткая ответственность должностных лиц всех уровней за непринятие мер по локализации чрезвычайных ситуаций, возникших при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, и ликвидации их последствий (ст. 23).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 1997 г. № 945 был продлен срок действия пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1995 г. № 881 "Об утверждении плана мероприятий по ускорению подготовки Российской Федерации к выполнению международных обязательств в области химического разоружения".

С 1 января 1997 г. вступил в силу новый Уголовный кодекс Российской Федерации. В нем имеется ряд статей, касающихся атомной промышленности (ст. 215), обращения с радиоактивными материалами (ст. 220) и т. д.; в отдельные главы выделены "Преступления против здоровья населения и общественной нравственности" (глава 25) и "Экологические преступления" (глава 26).

В целях реализации Федерального закона "О радиационной безопасности населения" принят ряд постановлений Правительства Российской Федерации, в частности, утверждены: "Порядок разработки радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий", "Правила принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения", "Порядок создания единой государственной системы контроля и учета индивидуальных доз облучения граждан", "Правила организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов" и т. п.

Правовые основы обеспечения безопасного обращения с пестицидами, в том числе с их действующими веществами, а также с агрохимикатами в целях защиты здоровья людей и охраны природной среды установил Федеральный закон "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами". В частности, проведение государственной экологической экспертизы пестицидов и агрохимикатов является одной из основных составляющих общей экспертизы результатов регистрационных испытаний указанных химических и биологических препаратов, мелиорантов (ст. 10).

Определяя правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" направлен на предупреждение аварий и инцидентов на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих данные объекты, к локализации и ликвидации последствий разрушений и повреждений технических устройств.

Требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей природной среды, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также требованиям государственных стандартов. Статья 15 обязывает эксплуатирующую организацию страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте, устанавливая минимальные размеры страховых сумм.

Настоящим Федеральным законом устанавливается обязательность разработки деклараций промышленной безопасности, которые входят в состав проектной документации на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта.

Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений" также заявляет об аналогичном документе, но только содержащем сведения о соответствии гидротехнических сооружений критериям безопасности (ст. 10). Собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация представляет декларацию безопасности гидротехнического сооружения в орган надзора за безопасностью гидротехнических сооружений. Утверждение декларации органом надзора за безопасностью гидротехнических сооружений является основанием для внесения такого сооружения в Регистр и получения соответствующего разрешения (лицензии). Деятельность по проектированию, строительству и эксплуатации гидротехнических сооружений может осуществляться только на основании выданной указанным органом лицензии (ст. 12). Правоприменению предстоит "примирить" требования этой статьи и положения ст. 21 о порядке вступления в силу указанного закона: "2. Гидротехнические сооружения, которые находятся в эксплуатации при вступлении в силу настоящего Федерального закона, вносятся в Регистр в безусловном порядке без представления деклараций безопасности гидротехнических сооружений".

Соответствующими распоряжениями Правительства Российской Федерации утверждены Планы подготовки проектов нормативных правовых актов, необходимых для реализации этих двух федеральных законов.

На уровне подзаконных актов интересны следующие решения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 1997 г. № 720 утверждены: Перечень товаров длительного пользования, в том числе комплектующих изделий (деталей, узлов, агрегатов), которые по истечении определенного периода времени могут представлять опасность для жизни и здоровьяпотребителя, причинять вред его имуществу или окружающей среде и для которых изготовитель обязан устанавливать срок службы; Перечень товаров, которые по истечении срока годности считаются непригодными для использования по назначению. Этим же постановлением введен запрет на продажу с 1 января 1998 г. на территории Российской Федерации товаров, указанных в Перечнях, при отсутствии информации о сроках их годности. Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 сентября 1997 г. № 1263 утверждено Положение о проведении экспертизы некачественных и опасных продовольственного сырья и пищевых продуктов, их использовании или уничтожении.

В целях реализации Федерального закона "О животном мире" приняты следующие постановления Правительства Российской Федерации:

— "О порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира" от 27 декабря 1996 г. № 1574;

— "Об утверждении правил добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации" от 6 января 1997 г. № 13;

— "О плате за пользование объектами животного мира и ее предельных размерах" (Приложение — предельные размеры платы) от 29 сентября 1997 г. № 1251.

В соответствии с законом усилена охрана объектов животного мира и среды их обитания на территории лесного фонда и т. п.

Большая работа проведена по реализации положений нового Лесного кодекса Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ. Кодекс предусматривает участие специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды в мониторинге лесов (ст. 69); осуществлении государственного контроля за состоянием, использованием, охраной лесного фонда и воспроизводством лесов (ст. 76) и т. д.

На протяжении 1997 г. в рабочей группе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации велись активные дискуссии по положениям проекта Федерального закона "О растительном мире".

В 1997 г. продолжалось реформирование системы управления охраной окружающей среды и природопользованием.

Деятельность природоохранных органов осуществлялась в соответствии с Положением о Государственном комитете Российской Федерации по охране окружающей среды, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 1997 г. № 643. Внесены изменения и дополнения в постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 718 "О должностных лицах Минприроды России и его территориальных органов, осуществляющих государственный экологический контроль".

В 1997 г. продолжили свою работу межведомственные комиссии (по радиационному мониторингу окружающей природной среды; Черному морю; проблемам изменения климата; предотвращению поступления на внутренний рынок страны недоброкачественных, опасных для здоровья населения потребительских товаров; проблемам генно-инженерной деятельности; Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности), межправительственные комиссии, в том числе смешанные, по вопросам охраны окружающей среды. Утверждены Положения о правительственных комиссиях: по координации деятельности и оперативному решению вопросов в сфере охраны живых ресурсов территориальных вод, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации, Каспийского и Азовского морей; по охране окружающей среды и природопользованию; проблемам Каспийского моря.

Экологизация других отраслей законодательства (в том числе и международного) — это развитие системы природоохранительного законодательства "по горизонтали". Определяя совместную компетенцию Федерации и ее субъектов, Конституция Российской Федерации стимулирует сохранение единого экологического пространства. Эти нормы преломляются в законах и подзаконных актах субъектов Федерации, актах местного и локального значения ("по вертикали").

Например, во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 11 декабря 1997 г. № 1738-р Госкомэкология России, МВД России и Правительство г. Москва подписали Договор о проведении эксперимента по отработке взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и Правительства г. Москва в сфере борьбы с экологическими правонарушениями на территории города. В соответствии со ст. 3 Договора и в целях повышения эффективности борьбы с экологическими правонарушениями Госкомэкология России поручает Управлению милиции по предупреждению экологических правонарушений ГУВД г. Москва осуществлять контроль за надлежащим соблюдением природоохранительного законодательства и предоставляет ему права специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды в части принятия мер административного воздействия к нарушителям природохранительных законодательных нормативных актов г. Москва. МВД России и Госкомэкология России поручают указанному подразделению осуществлять контроль за соблюдением нормативов на выбросы вредных веществ от автотранспорта на территории г. Москва, в связи с чем наделяют его правами Госавтоинспекции и инспекции Москомприроды в части остановки транспортных средств, проверки их на соответствие экологическим нормативам и принятия мер административного воздействия.

Развитие и совершенствование нормативно-правовой и нормативно-методической базы

В течение 1997 г. в Госкомэкологии России в соответствии с Порядком утверждения и согласования проектов нормативных документов в центральном аппарате Минприроды России (утвержден приказом от 8 мая 1996 г. № 198) рассмотрено 74 нормативных документа, подготовленных как структурными подразделениями Комитета, так и другими ведомствами и министерствам, из них утверждено 7 методических документов Госкомэкологии России:

— Методика расчета выбросов от источников горения при разливе нефтепродуктов на различных типах подстилающей поверхности (приказ от 5 марта 1997 г., № 90);

— Методические рекомендации по определению и расчету выбросов загрязняющих веществ в результате возгорания лесных массивов (приказ от 5 марта 1997 г., № 90);

— Методика расчета выделений (выбросов) загрязняющих веществ в атмосферу при механической обработке металлов (на основе удельных показателей) (приказ от 14 апреля 1997 г. № 158);

— Методика расчета выделений (выбросов) загрязняющих веществ в атмосферу при сварочных работах (на основе удельных показателей) (приказ от 14 апреля 1997 г. № 158);

— Требования экологической безопасности при эксплуатации, ремонте и испытаниях воздушных судов и авиадвигателей на предприятиях гражданской авиации. Атмосферный воздух и авиационный шум (приказ от 1 августа 1997 г. № 339);

— Методика расчета выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух от животноводческих комплексов и звероферм (приказ от 12 ноября 1997 г. № 497);

— Методика расчета выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух при нанесении лакокрасочных материалов (приказ от 12 ноября 1997 г. № 497).

Согласовано 28 инструктивно-методических и нормативно-технических документов других ведомств, в том числе 3 проекта ГОСТ:

— ГОСТ "Охрана природы. Атмосфера. Нормы и методы измерений дымности отработавших газов тракторных и комбайновых дизелей";

— ГОСТ "Охрана природы. Атмосфера. Нормы и методы определения выбросов вредных веществ с отработавшими газами дизелей, тракторов и самоходных сельскохозяйственных машин";

— ГОСТ Р "Пестициды. Общие технические условия".

Проведена работа по анализу государственных стандартов в области охраны природы и рационального использования природных ресурсов (система 17.0.0. — 78 стандартов), большинство из которых подлежат переработке, а некоторые из них — замене на новый документ.

Лицензирование водопользования

Основным направлением работ Министерства природных ресурсов Российской Федерации (МПР России) в данной области являлось создание и обеспечение функционирования единой государственной системы лицензирования водопользования, включающей поверхностные воды суши, подземные воды, внутренние морские воды и территориальное море Российской Федерации.

Указанная система начала создаваться в 1997 г. после принятия постановления Правительства Российской Федерации от 3 апреля 1997 г. № 383 "Об утверждении Правил предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии". Во исполнение указанного постановления издан приказ МПР России от 18 июня 1997 г. № 104, в котором определены меры по осуществлению лицензирования водопользования.

В начале 1997 г. МПР России утвердил лимит забора пресной воды из водных объектов и лимит сброса сточных вод в поверхностные водные объекты по территориям всех субъектов Российской Федерации и письмом от 6 января 1997 г. № НМ-61/27 уведомил об установленных лимитах все БВУ и теркомводы. На основе этого документа на местах уточнялись лимиты водопользования для конкретных водопользователей на 1997 г. и устанавливались размеры платежей за забор свежей воды по прейскуранту 03-03 для промышленности и энергетики. Письмом от 28 октября 1997 г. № НМ-61/4099 лимиты на 1997 г. откорректированы.

По состоянию на 1 января 1998 г. из 54 045 водопользователей, отчитавшихся по форме № 2-тп (водхоз), разрешительные документы на право пользования водными объектами имели около 37 000, или 67% всех водопользователей. На них приходилось 88% объема забираемой из водных объектов свежей воды. Остальные, более мелкие водопользователи имели просроченные документы на право пользования водами либо не имели их вовсе.

С принятием вышеуказанного постановления Правительства Российской Федерации большинство территориальных водохозяйственных органов начали выдачу лицензий на водопользование. В 32 субъектах Российской Федерации приняты постановления органов исполнительной власти о порядке лицензирования водопользования из поверхностных водных объектов, по другим территориям такие решения согласовываются. В ряде субъектов Российской Федерации продолжают выдавать разрешения на спецводопользование местные органы Госкомэкологии России (республики Башкортостан, Алтай, Марий Эл, Татарстан, Мордовия, Калининградская и Читинская области).

Территориальные органы МПР России в 1997 г. выдали более 7000 разрешительных документов на водопользование, из них органами недропользования выдано 4300 лицензий, водохозяйственными органами — около 3000 лицензий и разрешений на специальное водопользование.

В последнее время эта работа значительно активизировалась. По состоянию на 1 июля 1997 г., за период с момента принятия Федерального закона "О недрах" общее количество выданных лицензий по подземным водным объектам составило 12 300 (на 1 января 1996 г. — 9079). Количество эксплуатируемых подземных водных объектов в настоящее время почти в 4 раза превышает общее количество выданных лицензий. Это говорит о том, что процесс лицензирования подземных водных объектов нуждается в значительном ускорении, чтобы обеспечить соответствующее поступление платежей за право пользования недрами. Согласно решению коллегии МПР России от 24 сентября 1997 г. № 14-1, бассейновым водохозяйственным управлениям, региональным геологическим центрам, теркомводам, единым территориальным органам МПР России дано поручение проводить лицензирование водопользования с расчетом завершения выдачи лицензионных документов всем водопользователям, отчитывающимся по госстатотчетности, до конца 2000 г.

Отделом водопользования и лицензирования МПР России подготовлены и направлены на согласование в БВУ и теркомводы следующие нормативные документы:

— Инструкция о порядке согласования и выдачи лицензий на водопользование по поверхностным водным объектам (письмо от 14 ноября 1997 г. № МК-61/4399 — в БВУ и теркомводы и письмо от 5 ноября 1997 г. № НМ-26/4257 — в министерства и ведомства, проект);

— Методические рекомендации по государственной регистрации лицензий на водопользование, договоров на пользование поверхностными водными объектами, заполнению бланков лицензий и хранению лицензионных материалов (письмо от 25 сентября 1997 г. № НМ-61/3743, проект);

— Временные методические рекомендации по установлению минимально допустимых расходов воды в реках (письмо от 17 января 1997 г. № НМ-53/163);

— Рекомендации "Об исчислении размера сбора за выдачу лицензий на водопользование" (письмо от 14 мая 1997 г. № НМ-61/1800);

— Рекомендации "О разграничении полномочий по объектам лицензирования" (письмо от 14 мая 1997 г. № НМ-61/1801);

— Рекомендации "О примерной форме бланка договора на пользование водными объектами" (письмо от 17 июня 1997 г. № НМ-61/2272);

— Соглашение о совместной деятельности по топографо-геодезическому обеспечению лицензирования водопользования на территории Российской Федерации (письмо от 4 июля 1997 г. № НМ-61/2560).

В 1997 г. подготовлены, изданы и разосланы в водохозяйственные органы Сборники нормативных документов "Государственная система лицензирования водопользования": выпуск 1 "Нормативные правовые акты Российской Федерации"; выпуск 2 "Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации".

Приоритетными направлениями работ на 1998 г. являются:

1. Дальнейшее развитие единой государственной системы лицензирования водопользования.

2. Предоставление водных объектов в особое пользование.

3. Разработка системы методических документов по лицензированию водопользования и предоставлению водных объектов в особое пользование.

4. Обеспечение на территориях субъектов Российской Федерации выдачи лицензий на водопользование только органами МПР России.

Система лицензирования водопользования не требует затрат из бюджета, кроме расходов на разработку нормативных документов (на 1998 г. — 500 млн. руб.). В то же время компенсационные поступления на счета органов лицензирования за 1998 г. составят около 20 млрд. руб.

Нормативно-правовое обеспечение лесного хозяйства

В связи с вводом в действие Лесного кодекса Российской Федерации Рослесхоз по распоряжению Правительства Российской Федерации в сжатые сроки подготовил большой пакет нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в области лесопользования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.

В 1997 г. в развитие Лесного кодекса Российской Федерации разработаны Рослесхозом и приняты Правительством Российской Федерации следующие постановления:

— О порядке ведения государственного учета лесного фонда (от 20 мая 1997 г. № 611);

— О порядке утверждения региональных правил (наставлений) рубок главного и промежуточного пользования (от 13 августа 1997 г. № 1011);

— О порядке отнесения лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы (от 15 сентября 1997 г. № 1169);

— О минимальных ставках платы за древесину, отпускаемую на корню (от 19 сентября 1997 г. № 1199);

— О порядке перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и порядке изъятия земель лесного фонда (от 19 сентября 1997 г. № 1200);

— О порядке предоставления гражданам и юридическим лицам информации о лесном фонде, являющейся федеральной собственностью (от 29 сентября 1997 г. № 1252);

— Об утверждении Положения об использовании, охране, защите лесного фонда и воспроизводстве лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций (от 12 декабря 1997 г. № 1601).

Рослесхозом в 1997 г. утверждены следующие нормативные правовые акты и другие документы:

— Дополнения в перечень особо защитных участков леса (утверждены приказом Рослесхоза от 27 мая 1997 г. № 69);

— Инструкция о ведении государственного учета лесного фонда (утверждена приказом Рослесхоза от 30 мая 1997 г. № 72);

— Критерии отнесения лесов III группы к резервным лесам (утверждены приказом Рослесхоза от 27 июня 1997 г. № 83);

— Минимальные площади лесов, не входящих в лесной фонд, устраиваемых объектов, при которых необходимо проведение лесоустройства государственными лесоустроительными предприятиями (утверждено приказом Рослесхоза от 3 июля 1997 г. № 90);

— Порядок проведения лесоустройства и состав лесоустроительной документации по лесам, не входящим в лесной фонд (утвержден приказом Рослесхоза от 15 июля 1997 г. № 94);

— Положение о порядке проведения лесных аукционов (утверждено приказом Рослесхоза от 11 августа 1997 г. № 99);

— Положение о лесопатологическом мониторинге (утверждено руководителем Рослесхоза 12 сентября 1997 г.);

— Положение о перечне территорий лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов, включаемых в зону авиационной охраны (утверждено заместителем руководителя Рослесхоза 19 сентября 1997 г.);

— Инструкция по авиационной охране лесов (утверждена приказом Рослесхоза от 22 сентября 1997 г. № 122);

— Положение о порядке проведения лесных конкурсов (утверждено приказом Рослесхоза от 30 сентября 1997 г. № 123);

— Перечень должностных лиц государственной лесной охраны Российской Федерации, знаков различия специалистов лесного хозяйства и норм выдачи форменной одежды (утвержден приказом Рослесхоза от 10 октября 1997 г. № 139);

— Методика учета хозяйственного ущерба, нанесенного копытно-дендрофагами лесным культурам сосны, ели и дуба, и принципы экономической оценки убытков, нанесенных лесному хозяйству, и их взыскания (утверждена руководителем Рослесхоза 10 ноября 1997 г.);

— Рекомендации по противопожарной профилактике в лесах и регламентация работы лесопожарных служб (утверждены заместителем руководителя Рослесхоза 17 ноября 1997 г.);

— Рекомендации по обнаружению и тушению лесных пожаров (утверждены заместителем руководителя Рослесхоза 17 ноября 1997 г.);

— Положение о пожарно-химических станциях (утверждено приказом Рослесхоза от 16 декабря 1997 г. № 167).

Активно ведется работа по подготовке проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации территориальными органами управления лесным хозяйством в республиках Адыгея, Марий Эл и Хакасия, Мурманской, Нижегородской, Новгородской, Тамбовской и Тульской областях. В Ивановской области принят закон, регулирующий объемы лесопользования для собственных нужд; в Республике Калмыкия внесены изменения и дополнения в закон "О лесе", в Республике Марий Эл принят закон о регулировании лесных отношений (Рослесхозом в I квартале 1998 г. подготовлен типовой (модельный) проект закона субъекта Российской Федерации "О лесе", в котором будут урегулированы лесные отношения в пределах полномочий субъектов Российской Федерации).

С целью эффективного решения отдельных вопросов лесных отношений заключены соглашения между Правительством Российской Федерации в лице Рослесхоза и администрациями Вологодской, Мурманской, Иркутской, Ульяновской, Тюменской, Астраханской областей, Ставропольского и Краснодарского краев. Подобная практика согласуется со ст. 52 Лесного кодекса Российской Федерации, допускающей передачу осуществления части полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации в области лесных отношений через органы управления лесным хозяйством путем заключения соответствующих соглашений с Рослесхозом.

Важно то, что эти соглашения регулируют вопросы, в решении которых в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации заинтересованы различные участники лесных отношений в таких областях как: использование, охрана, защита и воспроизводство лесов; финансирование лесохозяйственных мероприятий в городских лесах; регулирование агролесомелиоративных работ; обеспечение охраны, регулирование использования объектов животного мира на землях лесного фонда и др. Проводятся мероприятия по совершенствованию правовой работы в лесной отрасли, укрепляется ее юридическая служба.

Правовое регулирование отношений в области рыболовства и охраны водных биоресурсов

Нормативно-правовая база, регулирующая отношения в области охраны и рационального использования водных биоресурсов, представляет собой совокупность отдельных правовых норм, содержащихся в федеральных законах, законах РСФСР, указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Федерации, постановлениях бывшего Совета Министров СССР, а также нормативных актах Министерства рыбного хозяйства СССР и бывшего Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству (Госкомрыболовства России).

Названные правовые акты не обеспечивают на должном уровне регулирование отношений в области рыболовства и охраны водных биоресурсов, необходим Федеральный закон "О рыболовстве и охране водных биоресурсов". Законопроект, внесенный на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, ориентирован на комплексное регулирование многоплановых проблем в области изучения, воспроизводства, использования и охраны водных биоресурсов. В течение 4 лет Дума по различным причинам откладывает принятие данного законопроекта.

Вместе с тем отсутствие базового закона создает большие трудности в государственном управлении водными биоресурсами внутренних водоемов, исключительной экономической зоны и континентального шельфа и не позволяет совершенствовать нормативно-правовую базу в области рыболовства и охраны водных биоресурсов применительно к рыночным условиям.

Для обеспечения эффективной работы органов рыбоохраны следует также принять федеральные законы "О сохранении осетровых рыб и рациональном использовании их запасов", "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации", "О внесении изменений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях", "О внутренних водах, территориальном море и прилегающей зоне Российской Федерации", "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации".

Ежегодно на внутренних водоемах России выявляется более 160 тыс. нарушений законодательства в области рыболовства и охраны водных биоресурсов. Борьба с такими нарушениями ведется в условиях обостряющейся криминогенной обстановки на водоемах, возрастающей агрессивности браконьеров, объединяющихся в преступные группы до 10–20 чел., хорошо оснащенные и вооруженные современным стрелковым оружием, в том числе автоматическим.

Незаконный лов рыбы во внутренних водоемах России все чаще сопряжен со злостным неповиновением законным требованиям государственных инспекторов рыбоохраны, вплоть до вооруженного сопротивления. Участились случаи нападения на работников рыбоохраны, обстрела и поджога рыбоохранных судов и помещений инспекций.

В 1997 г. при исполнении служебных обязанностей по охране рыбных запасов погибли 8 государственных инспекторов рыбоохраны.

Работа по охране водных биоресурсов в 1997 г. проводилась Госкомрыболовством России при участии правоохранительных органов.

Совместно с МВД России пятый год осуществляется операция "Путина", направленная на сохранение наиболее ценных видов рыб — осетровых и лососевых.

Для улучшения охраны осетровых на Каспии в этот период вводятся в действие специальные мобильные группы из государственных инспекторов рыбоохраны и работников милиции. Органами внутренних дел осуществляется комплекс оперативно-розыскных мероприятий по выявлению межрегиональных организованных преступных групп, действующих в сфере "икорного" бизнеса.

Во исполнение распоряжения Президента Российской Федерации от 31 октября 1992 г. № 642 "О мерах по охране осетровых рыб Каспийского бассейна" и распоряжения Правительства Российской Федерации по этому вопросу органами рыбоохраны при участии работников МВД России с 1993 г. осуществляется План мероприятий по оказанию содействия органам рыбоохраны Каспийского бассейна по усилению охраны осетровых видов рыб. В 1997 г. представители Департамента по рыболовству Минсельхозпрода России вместе с сотрудниками МВД России выезжали в Астраханскую и Волгоградскую области для проверки выполнения мероприятий указанного Плана.

Наиболее эффективной мерой пресечения незаконного лова водных биоресурсов является привлечение нарушителей к уголовной ответственности.

В 1997 г. органами рыбоохраны направлено в следственные органы более 2 тыс. материалов по фактам преступных посягательств на рыбные запасы. Вместе с тем со стороны органов внутренних дел допускаются необоснованные отказы в возбуждении таких дел, прекращение их за "малозначительностью содеянного".

Особенно неблагополучно обстоят дела с рассмотрением материалов органов рыбоохраны о злостном браконьерстве в Астраханской, Волгоградской, Ростовской областях, Хабаровском крае.

Минсельхозпродом России, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, МВД России и ФПС России разработано и реализуется на местах совместное соглашение о координации и взаимодействии в борьбе с посягательствами на рыбные запасы.

Показатели рыбоохранной деятельности во внутренних водоемах России в 1997 г. характеризуются следующими данными:

Показатель рыбоохранной деятельности	1996 г.	1997 г.
Выявлено нарушений, тыс.	164,5	170,8
На нарушителей наложено административных штрафов, млрд. руб.	17,4	18,8
Предъявлено исков за ущерб, причиненный незаконным выловом рыбы, млрд. руб.	66,9	116,8
Направлено материалов в следственные органы для привлечения виновных к уголовной ответственности	2587	2294

Охрана живых ресурсов исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации в 1997 г. осуществлялась в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 г. № 436 "Об охране природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны Российской Федерации" и Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации". В своей деятельности Главрыбвод руководствовался постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 1995 г. № 467 "Об утверждении Положения о Комитете Российской Федерации по рыболовству" и Временным Положением о Департаменте по рыболовству Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, утвержденным Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации 17 июля 1997 г.

В 1997 г. органы рыбоохраны осуществляли меры по охране живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны России в бассейнах Тихого океана, Баренцева, Балтийского и Черного морей. Площадь подконтрольной морской акватории составляла 6,3 млн. км². В охране ресурсов и контроле за рыбным промыслом были задействованы суда рыбоохраны, попутные суда, приданные и арендованные суда, корабли погранвойск, арендованная гражданская авиация и пограничные самолеты. Основная работа по проверкам иностранных судов, выявлению и оформлению нарушений проводилась органами рыбоохраны. Общее количество задействованных рыбоохранных судов составило 21 ед. Кроме того, на иностранные суда направлялись наблюдатели — государственные инспекторы рыбоохраны для контроля за промысловой деятельностью каждого судна, на отечественные рыболовные суда направлялись государственные инспекторы рыбоохраны.

В соответствии с заключенными между Российской Федерацией и иностранными государствами договорами по рыболовству в 1997 г. в исключительной экономической зоне России вели промысел рыбы и других живых ресурсов суда Норвегии, Фарерских островов, Гренландии, Швеции, Латвии, Японии, КНДР, Республики Кореи, КНР, Польши и Украины.

В 1997 г. проверено 1764 иностранных судна и вскрыто 107 нарушений. Сумма наложенных штрафов, ущерба и конфискатов равна 2,368 млн. долл. и 595,33 млн. руб. Количество проверенных отечественных судов — 5731 ед., при этом вскрыто 1304 нарушения Правил рыболовства. Сумма штрафов, ущерба и конфискатов составила 85791,6 млн. руб. (конфисковано 9,2 тыс. т рыбы).

В течение года судами рыбоохраны отработано в исключительной экономической зоне России 5826 судо-суток, попутными — 2630, приданными и арендованными судами — 310, самолетами гражданской авиации — около 105 ч.

Промысел морских живых ресурсов в исключительной экономической зоне России проводился в соответствии с Правилами рыболовства и мерами регулирования, установленными на основе рекомендаций научных рыбохозяйственных организаций и международных договоренностей. Кроме того, российские и иностранные предприятия и фирмы осуществляли промысел водных биоресурсов в соответствии с выделенными квотами только по разрешениям, выдаваемым на каждое судно органами рыбоохраны в установленном порядке.

Нормативно-правовое обеспечение в области государственного горного и промышленного надзора

С 1995 г. не принято ни одного законодательного акта по вопросам рационального природопользования при добыче полезных ископаемых. С мая 1996 г. на рассмотрении Государственной Думы находится проект Федерального закона "О лицензировании пользования недрами". За это время он прошел только первое чтение. Все это существенно затрудняет совершенствование действующих нормативных документов, а по целому ряду направлений охраны недр и горной экологии не позволяет ввести назревшие нормативные требования.

Госгортехнадзором России утверждены нормативные документы:

— Инструкция по производству маркшейдерских работ при строительстве коммунальных тоннелей и инженерных сооружений подземным способом, пост. № 54 от 24 декабря 1997 г.;

— Инструкция по наблюдениям за сдвижениями земной поверхности и расположенными на ней объектами при строительстве в Москве подземных сооружений, пост. № 29 от 17 сентября 1997 г.;

— Инструкция по оформлению горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых, пост. № 58 от 31 декабря 1997 г.;

— Инструкция о порядке списания запасов полезных ископаемых с учета предприятий по добыче полезных ископаемых, пост. № 28 от 17 сентября 1997 г.;

— Временное положение о горно-экологическом мониторинге, пост. № 18 от 16 мая 1997 г.

Принята Концепция совершенствования системы Госгортехнадзора России в условиях реформирования экономики, исходя из положений Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Обеспечение экологической безопасности на транспорте

Федеральная дорожная служба России в 1997 г. организовала и финансировала разработку следующих наиболее важных для отрасли проектов повышения экологической безопасности автомобильных дорог и дорожного хозяйства:

— Концепция радиационной безопасности дорожно-строительного комплекса. По данному проекту разработаны "Рекомендации по организации радиационного контроля на объектах дорожно-строительного комплекса" и "Методические указания по проведению оценочного контроля радиационных свойств строительных материалов", согласованные с Центром метрологии ионизирующих излучений ГП ВНИИФТРИ Госстандарта России и Федеральным радиологическим центром Минздрава России;

— Показатели и нормы экологической безопасности автомобильной дороги. Проект находится в стадии разработки. В настоящее время обоснован комплекс показателей, характеризующих уровень влияния автомобильных дорог на природную среду придорожных территорий;

— Экологическое обеспечение производства катионных битумных эмульсий. Впервые в отрасли рассмотрен комплекс технических и технологических вопросов и разработаны рекомендации по снижению вредного воздействия производственного предприятия дорожного хозяйства на окружающую природную среду. Реализация рекомендаций обеспечивает выполнение всех государственных природоохранных требований предприятиями по производству катионных битумных эмульсий;

— Инструкция по проектированию, строительству и эксплуатации ледовых переправ. Этот отраслевой нормативный документ согласован с Госкомэкологией России, МПР России, Центральным управлением по рыбохозяйственной экспертизе и нормативам по охране и воспроизводству рыбных запасов, Департаментом автомобильного транспорта Минтранса России.

В целях обеспечения экологической безопасности железнодорожного транспорта Министерством путей сообщения Российской Федерации (МПС России) разработана и утверждена следующая нормативно-техническая документация:

— Рекомендации по применению на железнодорожном транспорте природоохранных технологий и оборудования по очистке сточных вод, улавливанию газовых выбросов и очистке грунтов;

— Методические указания по определению класса опасности отходов предприятий железнодорожного транспорта, рекомендованные Госкомэкологией России для апробации в системе МПС России (от 20 ноября 1997 г. № 19-5/10-566);

— Методика определения массы выбросов загрязняющих веществ от тепловозов в атмосферу.

Всероссийский научно-исследовательский институт железнодорожного транспорта совместно с Институтом физики атмосферы РАН и региональным геоэкологическим центром ГГП "Невскгеология" разрабатывают научно-методические основы организации и ведения радиоэкологического мониторинга на железнодорожном транспорте. По результатам проведенных в 1993–1996 гг. работ созданы основные пакеты прикладных программ и геоинформационный банк данных радиационной обстановки на железнодорожном транспорте. На базе экспериментального вагона-лаборатории продолжены исследования основных источников и особенностей распределения газовых примесей и аэрозоля в атмосфере над землями железнодорожного транспорта вдоль железной дороги Москва — Нижний Новгород — Хабаровск. Исследования, проведенные в 1995–1997 гг., показали, что загрязнение воздуха и территории вдоль железной дороги Москва — Хабаровск не связано с работой железнодорожного транспорта на электрифицированных участках железных дорог. Все выявленные превышения ПДК были обусловлены влиянием городских и промышленных шлейфов загрязненного воздуха, распространяющихся на многие сотни километров, причем некоторые токсичные летучие органические соединения синтезируются в этих шлейфах в результате фотохимических процессов.

Стандартизация, сертификация и метрологическое обеспечение в области охраны окружающей среды

Во исполнение Федерального закона "О стандартизации" в 1997 г. продолжалась работа по внесению в государственные стандарты на продукцию, процессы и услуги требований по охране окружающей природной среды, которые, в соответствии с данным законом, обязательны для соблюдения государственными органами управления, субъектами хозяйственной деятельности. В связи с проводимыми в стране мероприятиями по подготовке России к вступлению во Всемирную торговую организацию (ВТО) одним из основных направлений работ по стандартизации в 1997 г. являлось выполнение требований ВТО о необходимости приведения в соответствие российских стандартов с международными (ИСО, МЭК, ЕЭК ООН), в том числе в части требований по охране окружающей природной среды.

Подавляющая часть стандартов и проектов стандартов, разработанных в России в 1997 г., носит ограничительно-запретительный характер на допустимую величину выбросов и содержания в них вредных веществ, шума, а также на методы их определения и контроля.

Автотранспорт и дизели

С целью учета поправки к правилам 83 ЕЭК ООН подготовлено изменение в ГОСТ 17.2.2.03-87 "Охрана природы. Атмосфера. Нормы и методы измерений содержания оксида углерода и углеводородов в отработавших газах автомобилей с бензиновыми двигателями. Требования безопасности". Стандартом устанавливаются нормы содержания оксида углерода и углеводородов в процессе эксплуатации автомобилей с бензиновыми двигателями.

Для приведения в соответствие с Правилами 324 ЕЭК ООН норм и методов измерения дымности автомобилей с дизелями подготовлено изменение № 2 к ГОСТ 21393-75 "Автомобили с дизелями. Дымность отработавших газов. Нормы и методы измерений. Требования безопасности". Внедрение стандарта обеспечит снижение фактических выбросов дыма в атмосферу.

Утвержден ГОСТ Р "Охрана природы. Атмосфера. Нормы и методы измерения содержания оксида углерода и углеводородов в отработавших газах газобалонных автомобилей". Это первый в России документ, устанавливающий экологические требования к газобалонным автомобилям.

Пересмотрен и направлен в Минск для принятия Межгосударственным Советом ГОСТ 17.2.2.02-86 "Охрана природы. Атмосфера. Нормы и методы измерений дымности отработавших газов тракторных и комбайновых дизелей". Пересмотренный стандарт нормирует дымность не только дизелей, но и машин, для которых они предназначены.

Утвержден ГОСТ 17.2.2.05-97 "Охрана природы. Атмосфера. Нормы и методы определения выбросов вредных веществ с отработавшими газами дизелей, тракторов и самоходных сельскохозяйственных машин" (взамен ГОСТ 17.2.2.05-86). Стандарт устанавливает нормы выбросов не только дизелей, но и машин, для которых они предназначены; методы контроля предусмотрены как при испытаниях на стенде, так и в условиях эксплуатации.

Пересмотрены и подготовлены к утверждению проект ГОСТ Р "Дизели судовые, тепловозные и промышленные. Дымность отработавших газов. Нормы и методы определения" (взамен ГОСТ 24028-80) и проект ГОСТ Р "Дизели судовые, тепловозные и промышленные. Выбросы вредных веществ с отработавшими газами. Нормы и методы определения" (взамен ГОСТ 24585-81). В пересмотренных стандартах методы определения дымности и выбросов регламентированы применительно к стендовым и эксплуатационным испытаниям.

Железнодорожный транспорт

Для предотвращения вредного воздействия передвижных источников (тепловозов) на окружающую природную среду, включая среду, в которой находятся работники, занятые испытаниями и ремонтом тепловозов, применяются следующие стандарты:

— ГОСТ Р 50951-96 "Внешний шум магистральных и маневренных тепловозов. Нормы и методы измерений", распространяется на вновь проектируемые магистральные и маневренные тепловозы;

— ГОСТ Р 50952-96 "Тепловозы. Экологические требования. Основные положения", распространяется на новые и эксплуатируемые тепловозы, а также на тепловозы после ремонта;

— ГОСТ Р 50953-96 "Выбросы вредных веществ и дымность отработавших газов магистральных и маневренных тепловозов. Нормы и методы определения", распространяется на нормы и методы определения выбросов вредных веществ с отработавшими газами (содержание оксидов азота, оксида углерода, углеводородов и дымность).

Технологическое оборудование

Разработан проект ГОСТ "Станки деревообрабатывающие. Общие требования безопасности" (взамен ГОСТ 12.2.009-80) с целью приведения в соответствие его требований с Директивами ЕС № 89/392, 91/368, 93/68. Проект стандарта регламентирует требования к конструкции станков, обеспечивающие предотвращение выбросов в атмосферный воздух пыли, газов, аэрозолей и других веществ.

Разработаны проекты стандартов:

— "Оборудование для дробеструйной и дробеметной обработки. Требования безопасности" (согласован с EN 1248);

— "Оборудование и аппаратура для газопламенной обработки металлов и термического напыления. Требования безопасности и методы испытаний" (согласован с ИСО 5175, ИСО 9539, ИСО 9090).

С целью обеспечения объективности и однозначности оценки требований безопасности утвержден ГОСТ Р 51101-97 "Станки металло- и деревообрабатывающие. Методы контроля требований безопасности".

В ГОСТ Р 50950-96 "Погрузчики строительные фронтальные с телескопической стрелой. Общие технические условия" регламентированы требования к объему и составу выбросов вредных веществ с отработавшими газами, дымность. Предусматривается, что выпускная система двигателя должна обеспечивать гашение искр до выхода отработавших газов в атмосферу.

В ГОСТ Р 12.2.133-97 "Оборудование полиграфическое. Требования безопасности и методы контроля" установлены требования к защите окружающей среды в части ограничения выделения вредных веществ в воздух рабочей зоны, жидких вредных веществ при работе полиграфического оборудования.

В ГОСТ 21204-97 "Горелки газовые промышленные. Общие технические требования" введен специальный раздел "Требования охраны окружающей среды", регламентирующий содержание оксида углерода и оксидов азота в продуктах сгорания. Согласовано изменение к ГОСТ Р 50831-95 "Установки котельные. Тепломеханическое оборудование. Общие технические требования". Изменения вносятся в целях приведения нормативов предельно допустимых выбросов оксидов серы от ТЭС в соответствие с требованиями Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния.

Продукция коммунально-бытового назначения

Впервые внесены изменения в ГОСТ 16371-93 и ГОСТ 19917-93 на мебель в части установления показателей и методов контроля содержания в воздухе жилых помещений вредных летучих химических веществ, выделяющихся из мебели. В ГОСТ 27678-88 на плиты древесностружечные, широко применяемые в промышленном и индивидуальном строительстве, внесен метод определения выделяющегося формальдегида. Разработана первая группа стандартов на классификацию и методы испытаний защитно-декоративных покрытий на мебели, в первую очередь, в части выделения вредных веществ.

В ГОСТ Р 51103-97 "Кинематография. Аппаратура и оборудование профессионального кинематографа. Требования к безопасности и методы контроля" предусмотрены требования, обеспечивающие ограничение уровня содержания вредных веществ в воздухе при нормальной работе аппаратов, в которых используются химические растворы и вещества, а также защиту обслуживающего персонала от озона, образующегося при работе кинопроектора с ксеноновыми осветителями.

ГОСТ Р 51125-98 "Оборудование бытовое для кондиционирования и очистки воздуха. Требования безопасности и методы испытаний" устанавливает предельно допустимые концентрации вредных веществ в выбросах в окружающую среду, а также методы испытаний оборудования на экологическую безопасность, в том числе метод отбора проб аэрозолей и определения концентрации озона.

В ГОСТ 14227-97 "Машины посудомоечные. Общие технические условия" установлены ограничения на содержание вредных веществ (моющих и ополаскивающих) в смывных водах посудомоечных машин.

Измерительные средства

Утверждены:

— ГОСТ Р 50759 "Анализаторы газов для контроля промышленных и транспортных выбросов. Общие технические условия";

— ГОСТ Р 50760 "Анализаторы газов и аэрозолей для контроля атмосферного воздуха. Общие технические условия";

— ГОСТ 30534-97 "Средства контроля и измерений линейных и угловых размеров. Требования безопасности и методы испытаний" (устанавливает требования, обеспечивающие ограничение содержания вредных веществ в воздухе при нормальной работе приборов).

Разработаны проекты стандартов:

— "Охрана природы. Обеспечение единства измерений при контроле загрязненности атмосферы, поверхностных вод и почвы. Основные положения";

— "Анализаторы для контроля качества питьевой и сточных вод. Общие технические требования. Методы испытаний" (устанавливает требования к средствам измерения для количественного определения химического состава и других физико-химических параметров воды).

В ряде стандартов требования охраны окружающей природной среды регламентированы в виде ссылок на другие стандарты и нормы. Например, в ГОСТ Р 51088-97 "Наборы реагентов для клинической лабораторной диагностики. Общие технические условия" в раздел "Требования охраны окружающей среды" включены такие требования, как:

— отсутствие опасных излучений в соответствии с НРБ-96 "Ионизирующее излучение, радиационная безопасность. Нормы радиационной безопасности";

— отсутствие выделений вредных веществ, загрязняющих окружающую среду, в соответствии с требованиями ГОСТ 12.1.005;

— утилизация вредных материалов, образующихся при эксплуатации наборов реагентов.

В ГОСТ Р 51041-97 "Молоты сваебойные. Общие технические условия" в части требований экологической безопасности сделаны ссылки на ГОСТ 12.1.005-88 и ГОСТ 12.1.003.

Утвержден ряд стандартов по пожарной безопасности, например, ГОСТ Р 51057 "Техника пожарная. Огнетушители передвижные. Общие технические требования и методы испытаний". Во исполнение
международных обязательств Российской Федерации, вытекающих из Венской конвенции об охране озонового слоя и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, проведен комплекс работ по нормативному обеспечению решения этой проблемы.

В соответствии с Федеральном законом "О сертификации продукции и услуг" в 1997 г. продолжалась работа по обязательной сертификации продукции, включенной в перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации в системе сертификации ГОСТ Р, в том числе в части требований к охране окружающей среды, установленных стандартами.

Работа по реализации Федерального закона "Об обеспечении единства измерений" велась по всем направлениям, связанным с метрологическим обеспечением измерений, которые выполняются в рамках комплекса работ по охране окружающей среды.

Cоздание и совершенствование эталонной базы экоаналитических измерений

Завершена модернизация установок, входящих в состав Государственного первичного эталона молярной доли компонентов в газовых средах ГЭТ 154-88, предназначенных для метрологического обеспечения приборов экологического назначения. Это позволило расширить диапазон измерений, повысить точность и увеличить номенклатуру измеряемых компонентов примерно в 2 раза. Разработан комплекс ТЗ на создание эталонов в области измерений физико-химических величин. Создана эталонная установка по определению озоноразрушающих веществ. Установка используется при совместном с Северо-Западной таможней и Ленкомэкологией контроле продукции, ввозимой из-за рубежа (соблюдение Российской Федерацией Венской конвенции об охране озонового слоя).

В рамках Международного Комитета мер и весов при участии 11 метрологических центров мира подготовлены и проведены международные ключевые сравнения национальных эталонов в области экоаналитических измерений с целью признания их эквивалентности. В 1997 г. проведена метрологическая аттестация более 150 методик выполнения измерений, в том числе свыше 100 методик выполнения измерений содержания загрязняющих компонентов в пробах вод, около 40 — в воздухе и промышленных газообразных выбросах, около 20 — в пробах почв и твердых отходов. Составлен Перечень "Экология. Методика количественного химического анализа вод", содержащий информацию об аттестованных методиках, которые предназначены для определения состава питьевых, природных, сточных и очищенных сточных вод при проведении экологического контроля качества питьевых вод и мониторинга состояния и загрязнения окружающей природной среды.

В 1997 г. проведена метрологическая экспертиза и внесено в Государственный реестр 60 типов стандартных образцов, предназначенных для метрологического обеспечения природоохранного контроля. Разработаны следующие государственные стандартные образцы:

— 6 типов стандартных образцов пестицидов, в том числе афлатоксинов, зеараленона и патулина;

— 3 типа стандартных образцов состава растворов (ионов бора, мышьяка, ртути, фенола и формальдегида).

Продолжалась работа по метрологической аттестации, калибровке и проверке средств измерений, предназначенных для экологического контроля. В 1997 г. проведены государственные испытания около 30 типов приборов, в их числе:

— многоканальные анализаторы для многоэлементного анализа различных объектов (рентгенофлуоресцентные анализаторы, эмиссионный спектрометр, спектрометр с индуктивно связанной плазмой);

— приборы для контроля водных сред (оксиметры, кондуктометры, фотометры, рН-метры, анализаторы для непрерывного контроля анионов в водных потоках).

ВНИИМ Госстандарта России провел испытания ряда измерительных комплексов радиационного контроля. По результатам испытаний внесены в Государственный реестр средств измерений такие приборы, как:

— измеритель мощности эквивалентной дозы гамма-излучения Gamma TRACER (Genitron Instruments GmbH, Германия);

— индикатор мощности потока нейтронного и гамма-излучения РПС-1 "КОРДОН" (Позитрон GmbH, Украина);

— сигнальное устройство для выявления банкнот с радиоактивным загрязнением КРД-02РБ (РАТЭК, Россия).

Для обеспечения единства измерений в области радиоэкологии в 1997 г. ВНИИМ Госстандарта России аттестовано и проверено:

— 34 радиометрических установки — спектрометров бета- и гамма-излучений, в частности, для Санкт-Петербургского Центра исследований и контроля воды, центров Санкт-Петербурга, Волгограда, Самарской области;

— 122 образцовые меры специального назначения (имитанты объектов окружающей среды), в том числе для Минского ЦСМ, Дорожного центра Госсанэпиднадзора Санкт-Петербурга, Санкт-Петербургского института ядерной физики, НИИЭФА им. Д.В. Ефремова;

— 2 прибора для измерения объемной активности радона для лаборатории радиационного контроля ИВЦ АО "Магнитострой";

— 294 комплекта образцовых источников типа ОСГИ, ОСАИ для градуировки спектрометров.

В 1997 г. аккредитовано более 50 лабораторий, осуществляющих производственный экологический контроль. Разработаны методические материалы по составлению Паспорта аккредитованных экоаналитических лабораторий в зависимости от области деятельности.

Обеспечение исполнения природоохранительного законодательства

Экологическая обстановка, сложившаяся в России, обусловливает необходимость изменения представлений об общественной опасности неисполнения природоохранительного законодательства.

Анализ статистических данных о работе прокурора по вопросам, связанным с охраной природы, в 1996–1997 гг. (см. табл. 31.1) выявил устойчивую тенденцию роста нарушений этого законодательства. Если в 1996 г. число нарушений составило 18 531, то в 1997 г. — 24 036; таким образом, прирост за год достиг 30% (а по отношению к 1995 г. — 45%).

Сформировалась также тенденция увеличения количества противоречащих федеральному законодательству правовых актов в области охраны природы, принимаемых органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Так, опротестован и признан недействительным в судебном порядке Закон "О лесопользовании в Ленинградской области", принятый в Ленинградской области 9 июля 1996 г. Всего в 1997 г. выявлен 2671 незаконный акт, а в 1996 г. — 2122 таких акта. Правовой нигилизм в сфере экологии разрушает единое правовое пространство России, создает угрозу ее конституционной безопасности.

Прокуроры адекватно реагируют на эти нарушения. Работа прокуроров по обеспечению законности правовых актов в значительной степени активизировалась: в 1996 г. на незаконные правовые акты принесено 1672 протеста, а в 1997 г. — 2225, по принесенным протестам отменено и изменено в указанные годы соответственно 1354 и 1831 незаконных правовых актов.

Прокурорами в связи с нарушениями законов об охране природы внесено в 1997 г. 7579 представлений, в 1996 г. — 5229. По представлениям прокуроров привлечено к дисциплинарной ответственности в эти годы соответственно 3251 и 2764 лиц, к материальной ответственности — 249 и 996 лиц, наказано лиц в административном порядке: в 1997 г. — 5040, а в 1996 г. — 3451.

Количество исков о возмещении ущерба в результате нарушения природоохранительного законодательства, направленных прокурорами в суды общей юрисдикции и арбитражные суды, увеличилось по сравнению с предыдущим годом: если в 1996 г. в суды общей юрисдикции направлено 1634 иска на сумму 28,4 млрд. руб., то в 1997 г. — 1717 исков на сумму 68,3 млрд. руб.

Рассмотрено судами исков в 1996 г. — 1206, в 1997 г. — 1195. Удовлетворено же исков в 1997 г. больше: 1155 на сумму 59,3 млрд. руб., а в 1996 г. — 1134 иска на сумму 26,5 млрд. руб.

В арбитражные суды прокурорами направлено за 1997 г. 187 исков на сумму 98,1 млрд. руб., в 1996 г. — 142 иска на сумму 56,3 млрд. руб.

В 1997 г. проведены прокурорские проверки деятельности государственных внебюджетных экологических фондов в 40 регионах страны, в результате проверок выявлены многочисленные факты нарушений формирования экофондов и нецелевого их использования.

По результатам проверок приняты соответствующие меры прокурорского реагирования, что в определенной степени способствовало улучшению финансирования природоохранных мероприятий.

В январе 1997 г. вступил в действие новый Уголовный кодекс Российской Федерации. В отличие от прежнего УК РСФСР 1960 г., охранявшего природную среду прежде всего с позиции защиты экономических интересов государства (как своеобразное хранилище сырьевых запасов), Уголовный кодекс Российской Федерации 1997 г. ориентирован на признание окружающей природной среды биологической основой здоровья и жизнедеятельности человека.

В связи с этим более чем в 3 раза (с 4 до 14) увеличено в специальной главе Уголовного кодекса "Экологические преступления" число статей, предусматривающих ответственность за негативное воздействие на природную среду (загрязнение вод, почвы, лесов, нарушение правил экологической безопасности при производстве работ и др.). В Уголовном кодексе усиливается дифференциация уголовной ответственности в зависимости от характера и опасности содеянного, его последствий, личности виновного, наличия смягчающих и отягчающих обстоятельств. Увеличиваются размеры наказаний материального характера. Конструкция уголовно-правовых норм, как правило, учитывает характер и тяжесть вреда, причиненного экологическим преступлением здоровью и жизни человека.

Вместе с тем анализ применения норм нового Уголовного кодекса показывает, что в большинстве своем они пока еще работают слабо, тенденции в привлечении виновных к уголовной ответственности не изменились. По-прежнему в общей структуре зарегистрированных экологических преступлений доминируют преступления, связанные с незаконным завладением природными ресурсами (незаконная охота, незаконная добыча водных животных и др.), хотя нормы, предусматривающие эти преступления, от числа норм об ответственности за экологические преступления составляют всего 17,6 % (соответственно 3 и 17 статей).

Анализ статистических данных за 1997 г., представленных ГИЦ МВД России (табл. 31.2 и 31.3), позволил выявить следующее: число всех зарегистрированных преступлений в Российской Федерации составило 2 397 311; число экологических преступлений — 6971 (в 1996 г. — 14827), или 0,3% всех зарегистрированных преступлений; количество выявленных лиц, совершивших экологические преступления, составило 7374 чел.

Однако количество возбуждаемых за совершение этих преступлений уголовных дел как в прошлые годы, так и в 1997 г. явно не соответствовало числу реально совершаемых экологических преступлений. Латентность экологических преступлений остается высокой: согласно оценкам экспертов, по отдельным категориям преступлений она составляет 95–97%.

Так, несмотря на распространенность случаев загрязнения водоемов и воздуха, в 1996 г. зарегистрировано 37 таких преступлений, а в 1997 г. — всего 7 (0,12% общего числа). Выявлено лиц, совершивших эти преступления, в 1996 г. — 47 чел., а в 1997 г. — 9 чел. Таким образом, произошло снижение регистрируемого уровня преступного загрязнения вод и воздуха более чем в 4 раза.

К числу наиболее распространенных (см. табл. 31.2 и 31.3, рисунок) и чаще всего регистрируемых экологических преступлений относятся: незаконная порубка деревьев и кустарников (ст. 260 Уголовного кодекса Российской Федерации), незаконная добыча водных животных (ст. 256), незаконная охота (ст. 258). Из общего числа зарегистрированных в 1997 г. экологических преступлений на указанные виды преступлений пришлось соответственно 2609 (37,4%), 3279 (47%) и 826 (11,8%) случаев. В 1996 г. эти цифры соответственно составили: незаконная порубка леса (ст. 169 УК РСФСР) — 4820 (около 32,5%); незаконное занятие рыбным и другими водными добывающими промыслами (ст. 163 УК РСФСР) — 4741 (32%); незаконная охота (ст. 166 УК РСФСР) — 689 (4,65%).

В совокупности эти преступления составили в 1997 г. 96,2% всех экологических преступлений (см. табл. 31.2), а в 1996 г. — 69,2%, т. е. произошло снижение на 27%. Постатейный анализ указанных преступлений выявил тенденцию роста незаконной охоты (19,9%), снижения незаконной порубки леса (на 45,9%) и незаконного занятия водными добывающими промыслами (на 30,9%). Общее число зарегистрированных экологических преступлений в 1997 г. по сравнению с 1996 г. сократилось на 47%. Причиной этого является, прежде всего, изменение конструкции составов преступлений в новом Уголовном кодексе.

Расследование экологических преступлений имеет свои специфические особенности. Видимо, поэтому качество расследованных уголовных дел по экологи ческим преступлениям остается на низком уровне. Наблюдается хроническая волокита в органах следствия и дознания при рассмотрении материалов, вследствие чего зачастую проходят установленные законом сроки взыскания штрафов и ущерба, а нарушители в случае прекращения уголовного дела уходят от всякой ответственности. Многие дела необоснованно прекращаются, хотя в действиях виновных содержатся признаки состава преступления, в частности, по статьям 256, 258 Уголовного кодекса. Велико и число необоснованно возбужденных уголовных дел.

По данным ГИЦ МВД, за 1997 г. количество экологических преступлений, уголовные дела по которым прекращены по реабилитирующим основаниям, в том числе за отсутствием события или состава преступления, составило 1255. Остались нераскрытыми и дела по ним прекращены за нерозыском обвиняемого лица — 89 экологических преступлений; неустановлением лица, подлежащего к привлечению в качестве обвиняемого — 885. Всего на конец 1997 г. осталось 955 нерассмотренных экологических преступлений. Раскрываемость экологических преступлений (см. табл. 31.2) в целом неплохая, однако по делам о загрязнении морской среды, атмосферного воздуха и лесов она самая низкая (от 30 до 50%).

В обществе и правоохранительных органах еще не преодолены взгляды на экологические преступления, как на второстепенные. Это связано, в частности, с нестабильной социально-экономической, а в ряде регионов и политической обстановкой, ростом насильственной, имущественной и экономической преступности, на фоне которой борьба с экологическими преступлениями не входит в число приоритетных задач правоохранительных органов.

На сегодняшний день отсутствует продуманная и закрепленная в документах соответствующего уровня единая государственная политика в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Так, в Федеральной программе борьбы с преступностью на 1994–1995 гг. и в последующих, принятых в ее развитие документах не было предусмотрено ни одного мероприятия, направленного на снижение экологических преступлений. В аналогичную программу на 1996–1997 гг., благодаря усилиям ряда министерств, ведомств и юристов-экологов, включены некоторые мероприятия по борьбе с преступлениями в экологической сфере, но это пока только слабая попытка исправить положение.

Судами при назначении наказания допускаются необоснованные послабления лицам, совершившим эти преступления. Наказания ниже низшего предела, указанного в соответствующей санкции, либо путем перехода к более мягкому наказанию, чем указано в санкции, либо условно назначаются 88% осужденных.

Крайне редко привлекаются к уголовной ответственности лица, виновные в нарушении правил разработки недр. В то же время сложившаяся в результате нарушений правил добычи нефти и газа неблагополучная обстановка, например на Крайнем Севере в местах проживания коренных малочисленных народов, привела к тому, что в Ямало-Ненецком автономном округе появились "экологические" беженцы, покидающие районы традиционного проживания.

Большую роль в повышении результативности прокурорского надзора в сфере экологии играют природоохранные прокуратуры.

Начало создания природоохранных прокуратур относится к периоду 1985–1986 гг. Природоохранные и территориальные прокуратуры функционируют в единой системе органов прокуратуры России в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ.

Перечень поднадзорных территорий и объектов определяется прокурором субъекта Российской Федерации в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации "О разграничении компетенции территориальных и специализированных прокуратур" от 29 июля 1992 г. Данным приказом предусматривается координация работы и согласованность действий природоохранных прокуратур с другими специализированными и территориальными прокуратурами.

Образование природоохранных прокуратур в качестве специализированных надзорных структур позволило обеспечить:

—  независимость природоохранных прокуратур от ведомственного влияния в принятии решений по вопросам исполнения природоохранительного законодательства;

— усиление взаимодействия с контролирующими органами;

— повышение компетентности и качества прокурорского надзора за счет целенаправленной специализации кадров.

В рамках территориальных прокуратур действуют 48 межрайонных природоохранных прокуратур, а также Волжская природоохранная прокуратура (на правах областной) и подчиненные ей 15 межрайонных прокуратур, осуществляющих надзор за исполнением экологического законодательства в Волжском бассейне. В октябре 1997 г. приказом Генерального прокурора Российской Федерации образована Московская региональная природоохранная прокуратура (на правах областной). Решается вопрос о создании Байкальской природоохранной прокуратуры на правах областной. Список природоохранных прокуратур, действовавших в 1997 г., приведен ниже.

1. Межрайонные природоохранные прокуратуры с подчинением прокурорам республик, краев, областей и автономных округов:

— Азово-Черноморская (г. Новороссийск Краснодарского края), Амурская (г. Благовещенск Амурской области), Архангельская (г. Архангельск Архангельской области), Башкирская (г. Уфа Республики Башкортостан), Березниковская (г. Березники Пермской области), Братская (г. Братск Иркутской области), Брянская (г. Брянск Брянской области), Владимирская (г. Владимир Владимирской области), Восточно-Байкальская (г. Улан-Удэ Республики Бурятия), Западно-Байкальская (пос. Слюдянка Иркутской области), Кавминводская (г. Пятигорск Ставропольского края), Камчатская (г. Петропавловск-Камчатский Камчатской области), Калужская (г. Калуга Калужской области), Кемеровская (г. Кемерово Кемеровской области), Карачаево-Черкесская (г. Черкесск Карачаево-Черкесской Республики), Комсомольск-на-Амуре (Хабаровского края), Краснодарская (г. Краснодар Краснодарского края), Ленинградская (г. Санкт-Петербург Ленинградской области), Липецкая (г. Липецк Липецкой области), Махачкалинская (г. Махачкала Республики Дагестан), Нижнетагильская (г. Нижний Тагил Свердловской области), Новгородская (г. Новгород Новгородской области), Новокузнецкая (г. Новокузнецк Кемеровской области), Омская (г. Омск Омской области), Оренбургская (г. Оренбург Оренбургской области), Орловская (г. Орел Орловской области), Орская (г. Новотроицк Оренбургской области), Пермская (г. Пермь Пермской области), Печорская (г. Печора Республики Коми), Приморская (г. Владивосток Приморского края), Псковская (г. Псков Псковской области), Ростовская (г. Каменск-Шахтинский Ростовской области), Сахалинская (г. Южно-Сахалинск Сахалинской области), Свердловская (г. Екатеринбург Свердловской области), Сыктывкарская (г. Сыктывкар Республики Коми), Таганрогская (г. Таганрог Ростовской области), Татарская (г. Казань Республики Татарстан), Томская (г. Томск Томской области), Тульская (г. Тула Тульской области), Тюменская (г. Тюмень Тюменской области), Удмуртская (г. Ижевск Удмуртской Республики), Хабаровская (г. Хабаровск Хабаровского края), Ханты-Мансийская (г. Сургут Ханты-Мансийского автономного округа), Челябинская (г. Челябинск Челябинской области), Читинская (г. Чита Читинской области), Чукотская (г. Анадырь Чукотского автономного округа), Якутская (г. Якутск Республики Саха (Якутия)), Ямало-Ненецкая (г. Надым Ямало-Ненецкого автономного округа).

2. Волжская природоохранная прокуратура (на правах областной) с подчинением Генеральной прокуратуре Российской Федерации (г. Тверь Тверской области).

Межрайонные природоохранные прокуратуры, подчиненные Волжскому природоохранному прокурору:

— Астраханская (г. Астрахань Астраханской области), Волгоградская (г. Волгоград Волгоградской области), Ивановская (г. Иваново Ивановской области), Казанская (г. Казань Республики Татарстан), Костромская (г. Кострома Костромской области), Нижегородская (г. Нижний Новгород Нижегородской области), Осташковская (г. Осташков Тверской области), Рязанская (г. Рязань Рязанской области), Самарская (г. Самара Самарской области), Саратовская (г. Саратов Саратовской области), Тверская (г. Тверь Тверской области), Ульяновская (г. Ульяновск Ульяновской области), Чебоксарская (г. Чебоксары Чувашской Республики), Череповецкая (г. Череповец Вологодской области), Ярославская (г. Ярославль Ярославской области).

3. Московская природоохранная прокуратура (на правах областной) с подчинением Генеральной прокуратуре Российской Федерации.

В Генеральной прокуратуре Российской Федерации имеется отдел по надзору за исполнением природоохранительного законодательства, осуществляющий как непосредственные функции надзора, так и контроль за деятельностью прокуроров субъектов Федерации в сфере экологии и оказание методической помощи прокурорским работникам.

Существование природоохранных прокуратур позволяет оперативно реагировать на экологические правонарушения не только на городском или районном, но и на межрегиональном и федеральном уровнях, и ставить вопрос об устранении выявленных нарушений природоохранительного законодательства.

Основными направлениями деятельности природоохранных прокуратур являются:

— надзор за соблюдением конституционных прав человека и гражданина на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию об экологической ситуации на определенной территории;

— проведение систематического анализа состояния исполнения природоохранительного законодательства на поднадзорных территориях и доведение результатов анализа до сведения территориальных прокуроров;

— надзор за принятием нормативных правовых актов и иных решений субъектами Федерации, а также главами администраций и органами местного самоуправления и за соответствием этих решений законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации;

— надзор за исполнением законов об охране природы федеральными, территориальными природоохранными органами, органами местной власти, предприятиями и организациями;

— осуществление полномочий по надзору за следствием и дознанием;

— надзор за законностью судебных решений, постановлений и определений по уголовным, административным, гражданским и арбитражным делам в экологической сфере.

Активная деятельность природоохранных прокуратур может стать одним из основных факторов, влияющих на исполнение природоохранительного законодательства, и, как следствие, на стабилизацию экологической обстановки в регионах. Кроме того, меры, принимаемые природоохранными прокуратурами совместно с природоохранными органами, могут способствовать укреплению порядка в управлении охраной и рациональным использованием природных ресурсов.

Надзор за исполнением законов об охране природы выявил недостаточный контроль со стороны территориальных природоохранных органов за исполнением экологического законодательства. По данным материалов ряда прокурорских проверок, областные и районные органы охраны окружающей среды иногда необоснованно устраняются от выполнения задач государственного экологического контроля, игнорируя требования законодательства, определяющие компетенцию специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды. Это отмечали природоохранные прокуроры Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов, Амурской области и др. Например, Амурской природоохранной прокуратурой отмечается, что при общем росте выявленных правонарушений усматривается тенденция уменьшения количества материалов, направляемых в следственные органы. Некоторыми органами охраны природы неудовлетворительно осуществляется также инвентаризация источников выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и сброса их в водные объекты, контроль за внесением платы за загрязнение.

Нарушениям способствует слабое финансовое, материально-техническое, жи лищно-бытовое обеспечение природоохранных служб.

Особенно распространенный характер эти нарушения получили в инспекциях рыбоохраны в местах промышленного лова рыбы, в лесхозах и других контролирующих органах, осуществляющих свои функции непосредственно в регионах.

Важным направлением деятельности природоохранных прокуратур является надзор за соблюдением экологического законодательства промышленными предприятиями — крупными загрязнителями окружающей среды. Например, Липецкая природоохранная прокуратура особое внимание обращала на исполнение экологического законодательства АО "Новолипецкий металлургический комбинат" — самым мощным источником загрязнения атмосферного воздуха, поверхностных вод и почвенного покрова в Липецке (превышение ПДК в воздухе зарегистрировано по 14 ингредиентам). По выявленным нарушениям председателю Совета директоров и Генеральному директору АО внесены представления, заместитель главного инженера по экологии привлечен к административной ответственности.

Омской природоохранной прокуратурой совместно с областным комитетом по охране окружающей среды и природных ресурсов проверялись ОАО "Химпром", ПО "Завод транспортного машиностроения", ОАО "Омскшина", ОАО "Омский нефтеперерабатывающий завод" и др. Практически на всех предприятиях выявлены нарушения природоохранительного законодательства, повторяющиеся из года в год. По результатам проверок природоохранным прокурором вносились представления об устранении нарушений, на предприятия накладывались штрафы, должностные лица привлекались к дисциплинарной и административной ответственности.

Заслуживает внимания деятельность природоохранных прокуратур за исполнением законодательства об особо охраняемых природных территориях и объектах. Так, Липецкой природоохранной прокуратурой выявлена полная потеря природной ценности памятников природы в результате хозяйственной деятельности (около 16% всех особо охраняемых природных объектов области), установлены причины этого и направлено представление областному комитету по охране природы о невыполнении в полном объеме его должностными лицами своих полномочий по сохранению памятников природы.

За время существования природоохранных прокуратур постоянно возрастала их значимость среди населения. В прокуратуры стали обращаться граждане и юридические лица с просьбами о разъяснении законодательства, оказании помощи в восстановлении правопорядка при нарушении экологического законодательства. Этому способствуют выступления природоохранных прокуроров в средствах массовой информации и в коллективах. По данным статистической отчетности и материалам природоохранных прокуратур, наиболее активно в 1997 г. такую работу проводили работники Волжской, Азово-Черноморской, Краснодарской, Кавминводской природоохранных прокуратур.

Больше внимания уделяется профилактике экологических правонарушений. В частности, прокуроры активнее участвуют в принятии решений органами исполнительной власти по организации работ в области охраны окружающей среды. Так, по предложению Азово-Черноморской природоохранной прокуратуры в г. Новороссийск в 1995 г. создан Экологический совет, в состав которого входит и природоохранный прокурор.

Природоохранные прокуроры стали принимать участие в подготовке методической литературы по прокурорскому надзору за исполнением экологического законодательства. Так, в Махачкалинской природоохранной прокуратуре подготовлены методические указания о проведении проверок за соблюдением исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха, лесов. В Краснодарской природоохранной прокуратуре подготовлены методические рекомендации по порядку применения ст. 256 Уголовного кодекса (незаконная добыча водных животных и растений) с учетом особенностей природопользования и природных объектов края.

Как показывает анализ деятельности природоохранных прокуратур, наиболее результативен прокурорский надзор за исполнением природоохранительного законодательства в межрайонных природоохранных прокуратурах, объединенных по бассейновому принципу в Волжскую природоохранную прокуратуру (на правах областной). Волжской природоохранной прокуратуре удалось достаточно четко разграничить деятельность природоохранных и территориальных прокуроров.

Объединение природоохранных прокуратур в бассейне Волги позволило своевременно реагировать на экологические правонарушения, главным образом, межрегионального характера, проводить проверки одновременно по всему региону и ставить вопрос об устранении выявленных нарушений природоохранительного законодательства не только на местах, но и перед федеральными органами.

На базе Волжской природоохранной прокуратуры с учетом опыта ее работы создан методический центр подготовки документов и обучения кадров прокурорских работников.

Опыт работы Волжской природоохранной прокуратуры и других межрайонных природоохранных прокуратур показал, что наиболее эффективным является не административно-территориальный, а эколого-территориальный принцип создания природоохранных прокуратур, при котором их поднадзорными территориями становятся территории с наиболее сложной экологической обстановкой. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации подготовлен План мероприятий по созданию межрегиональных природоохранных прокуратур (на правах областных) на период до 2002 г., которым предусматривается создание Дальневосточной, Байкальской, Северо-Кавказской межрегиональных прокуратур, а также дальнейшее расширение их сети с тем, чтобы к 2002 г. создать законченную систему природоохранных прокуратур.

В 1997 г. усилилось взаимодействие природоохранных прокуратур с государственными органами контроля и надзора в области охраны окружающей природной среды. Повысился уровень знаний прокурорских работников в области экологии, а также качество подготовки материалов, направляемых в суд о возмещении ущерба, причиненного природной среде незаконными деяниями.

Вместе с тем в деятельности отдельных звеньев прокуратуры имеются и недостатки: слабое реагирование некоторых прокуроров на неустраненные правонарушения, выявленные в ходе предыдущих проверок; отсутствие четкой координации деятельности со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды, территориальными и иными специализированными прокуратурами; слабый надзор за соблюдением природоохранительного законодательства в Вооруженных Силах.

На соблюдение законности в области охраны окружающей среды оказывает существенное влияние состояние самого природоохранительного законодательства, "законность" законов. Несмотря на обилие федеральных законов, регулирующих отношения в этой области, применение многих из них осложнено вследствие декларативности норм, отсутствия механизмов практической реализации, а также по причине несогласованности отдельных положений природоохранительного и природно-ресурсного законодательства, федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.

В связи с этим законодателям и ученым-юристам необходимо решить комплекс проблем: четко определить правовой статус и порядок использования природных ресурсов федерального, регионального (субъектов Федерации) и местного значения; разграничить компетенцию в сфере экологии между Федерацией, субъектами Федерации и органами местного самоуправления; устранить противоречия, имеющиеся между различными законами, а также пробелы в них.

Учитывая ограниченные финансовые, материально-технические и кадровые возможности, необходимо в действующих природоохранных прокуратурах большинства субъектов Российской Федерации:

— сконцентрировать усилия на наиболее острых экологических проблемах, характерных для каждого региона;

— усилить надзор за законностью мер, принимаемых органами местной власти, органами государственного экологического контроля и надзора;

— обратить внимание на обеспечение конституционной безопасности России с учетом того, что отдельные субъекты Российской Федерации принимают законы, в том числе и в области охраны окружающей природной среды, противоречащие Конституции Российской Федерации.