Раздел 32

Органы государственного экологического контроля и результаты их деятельности

Анализ информации, полученной от территориальных органов Госкомэкологии России, показал, что, несмотря на имеющиеся трудности, численность государственных инспекторов по охране природы в субъектах Российской Федерации не уменьшилась по сравнению с 1996 г., а основные показатели деятельности инспекторского корпуса в целом несколько улучшились:

Показатель	Ед. изм.	1996 г.	1997 г.
Общая численность работников территориальных органов Госкомэкологии России,	чел.	14904	14806
в том числе инспекторского состава	чел.	7235	7260
Доля инспекторов от общей численности работников	%	48,5	49
Kоличество контролируемых предприятий	тыс. ед.	244,5	248,8
Проведено проверок	тыс. ед.	184,9	197,0
Выявлено нарушений	тыс. ед.	239,9	242,4
Устранено нарушений	тыс. ед.	163,3	168,5
Доля устраненных нарушений от общего числа выявленных	%	68	69,5

Сокращение общей численности работников территориальных органов Госкомэкологии России в 1997 г. незначительно по сравнению с предыдущим годом, при этом численность инспекторов, осуществлявших государственный экологический контроль, составила около 7300 чел. За последние годы почти в 2 раза увеличилось количество объектов, контролируемых территориальными органами, и возросла нагрузка на одного инспектора по числу проверяемых предприятий (до 34 предприятий в 1997 г.).

Территориальными органами Госкомэкологии России выявлено в 1997 г. свыше 240 тыс. нарушений природоохранительного законодательства. Доля устраненных нарушений к 1997 г. достигла почти 70% от количества выявленных.

В отдельных субъектах Российской Федерации, например, в Республике Саха (Якутия), Владимирской, Волгоградской, Читинской, Амурской, Липецкой областях отмечается систематическое снижение численности инспекторского состава, в 1997 г. число инспекторов территориальных природоохранных органов уменьшилось во многих субъектах Федерации (табл. 32.1).

По данным территориальных органов Госкомэкологии России, в 68 субъектах Российской Федерации в 1997 г. проверено 1677 военных объектов, принадлежащих, главным образом, Минобороны России, а также МВД России, ФПС России, Минсвязи России и др. (см. табл. 32.1). При этом выявлено более 730 нарушений природоохранительного законодательства, выставлено штрафов и исков на сумму около 70 млрд. руб. (однако из-за крайне низкой платежеспособности воинских частей (в/ч) из этой суммы перечислено в экологические фонды лишь около 330 млн. руб.).

Основными нарушениями, выявленными органами государственного экологического контроля в ходе проверок военных объектов, являются: загрязнение атмосферного воздуха стационарными (главным образом, котельные) и передвижными источниками; загрязнение почвы, подземных вод и водоемов горюче-смазочными материалами; сброс неочищенных или недостаточно очищенных сточных вод, несанкционированное размещение отходов; непредставление на государственную экологическую экспертизу проектных и предпроектных материалов по строительству и реконструкции объектов.

Отмечается также отсутствие или весьма слабый ведомственный экологический контроль со стороны природоохранных служб военных округов.

В течение последних лет в системе Госкомэкологии России получили дальнейшее развитие экоаналитические измерения, которые во многих случаях являются основным методом государственного экологического контроля. Кроме того, результаты экоаналитических измерений используются при инвентаризации источников загрязнения окружающей среды, установлении нормативов воздействия на окружающую среду, проверке эффективности работы очистных сооружений, при аварийных ситуациях и залповых сбросах, выбросах, при обосновании размеров платежей и исков, проведении экологического мониторинга и т. д.

В 1997 г. экоаналитические измерения осуществляли 253 специализированных инспекции государственного экологического контроля и анализа (СИГЭКА), из них 85 центральных инспекций и 168 — межрайонных и городских. В Амурской, Астраханской, Курганской, Мурманской областях и некоторых других субъектах Российской Федерации СИГЭКА, по существу, выполняют функции межведомственных аналитических центров.

Общая численность сотрудников СИГЭКА по состоянию на конец 1997 г. составляла 2790 чел. (в 1996 г. — 2930 чел.), которыми за год выполнено более 4 800 000 элементоопределений, из них 70% — по аттестованным методикам измерений. В некоторых субъектах Российской Федерации количество инспекций и численность их работников недостаточны (Алтайский край, Калужская, Курская, Смоленская области и др.). Более того, в ряде регионов отмечены случаи ликвидации СИГЭКА или существенного сокращения численности их сотрудников.

Одним из основных направлений работы в 1997 г. явилось подтверждение технической компетентности СИГЭКА путем проведения их аттестации или аккредитации. За отчетный год проявилась тенденция перехода от аттестации к аккредитации лабораторий: количество аттестованных за год СИГЭКА снижается (1996 г. — 20, 1997 г. — 14), в то же время увеличивается количество аккредитованных лабораторий (1996 г. — 24, 1997 г. — 35). Ускорение работ по аккредитации сдерживается крайне ограниченным числом аттестованных экспертов-аудиторов: в настоящее время в Госкомэкологии России насчитывается всего 18 экспертов (из них 12 в г. Москва).

Госкомэкология России с 1995 г. ведет целенаправленную работу по аттестации методик экоаналитического контроля: уже в 1996 г. в Государственном реестре методик, допущенных для государственного экологического контроля, было около 50 методик анализа сточных вод, в 1997 г. разработаны и прошли метрологическую аттестацию 56 новых методик анализа объектов окружающей среды. В ряде регионов Российской Федерации в порядке эксперимента проводится внедрение прогрессивных и экспрессных методов: биотестирования сточных вод, визуальной оценки промышленных выбросов в атмосферу и др.

По-прежнему остро стоит вопрос об оснащении лабораторных служб системы Госкомэкологии России современными средствами измерений и лабораторным оборудованием. Анализ данных за 1997 г. показал, что в основном приборный парк состоит из устаревших, изношенных и малопроизводительных приборов, а количество современной аналитической техники в СИГЭКА составляет доли процента.

Проведена большая работа по установке и вводу в эксплуатацию современного аналитического оборудования общей стоимостью около 13 млн. долл., полученного в рамках программы импорта энергосберегающего и природоохранного оборудования и материалов. За счет этих поставок оснащены стационарные лаборатории в Нижнем Новгороде, Магадане, Тюмени, Москве, Иркутске, Нижнем Тагиле, Кемерово и других городах.

Составной частью государственного экологического контроля является государственный контроль за соблюдением природоохранных норм земельного законодательства, совместно осуществляемый органами Госкомэкологии России и Госкомзема России. Основные показатели деятельности Госкомэкологии России и Госкомзема России в 1992–1997 гг., приведенные ниже, свидетельствуют о том, что за этот период количество проверок и выявленных нарушений возросло в 4–5 раз:

Показатель	Ед. изм.	1992 г.	1993 г.	1994 г.	1995 г.	1996 г.	1997 г.
Проведено проверок на площади земель	тыс. ед. на млн. га	90,0 -	160,0 -	254,7 156,9	355,7 189,3	399,0 154,4	417,3 159,8
Выявлено нарушений на площади земель	тыс. ед. на млн. га	60,8 1,6	107,6 2,1	167,1 6,3	225,5 13,1	236,7 12,2	269,8 14,9
Привлечено нарушителей к административной ответственности	тыс. чел.	26,2	39,7	54,4	70,0	79,7	77,3
Взыскано штрафов	% от общей суммы	-	-	20,0	50,0	25,3	37,3

В структуре выявленных нарушений (табл. 32.2) в 1997 г., как и в предыдущие годы, преобладают нерациональное использование сельхозугодий, использование земельных участков не по целевому назначению или способами, приводящими к порче земель. Нарушения природоохранных норм земельного законодательства составляют более 60% общего количества выявленных нарушений. Наибольшую опасность для земельных ресурсов представляют такие виды нарушений, как порча и уничтожение плодородного слоя почвы, захламление и загрязнение земель.

Основные показатели осуществления госземконтроля органами Госкомэкологии России за 1992–1997 гг. приведены на рис. 32.1. За этот период ежегодно увеличивалось количество проверок соблюдения природоохранных норм земельного законодательства, а также количество выявленных и устраненных нарушений. Отмечен ежегодный рост числа выявленных нарушений, связанных с загрязнением и захламлением земель.

В 1997 г. территориальными органами Госкомэкологии России проведено 67,5 тыс. проверок соблюдения землепользователями природоохранных норм на площади 19,8 млн. га. В ходе проверок выявлено более 56,3 тыс. нарушений на площади 1,5 млн. га.

За наиболее серьезные нарушения 17,7 тыс. виновных лиц привлечены к административной ответственности, в том числе 11,5 тыс. юридических лиц (65%), 2,8 тыс. должностных лиц (15,8%), 3,4 тыс. граждан (19,2%). Общая сумма наложенных штрафов составила 63,8 млрд. руб. Из-за неплатежеспособности предприятий взыскано лишь 19,4 млрд. руб. (30,4%). Возмещено ущерба на общую сумму около 22 млрд. руб.

В 1997 г. территориальными органами Госкомэкологии России проведены целевые проверки соблюдения земельного и природоохранительного законодательства на предприятиях нефтегазового комплекса. В Ханты-Мансийском автономном округе 68% общего числа выявленных нарушений природоохранных норм земельного законодательства составляет загрязнение земель нефтью и нефтепродуктами вследствие аварий и несоблюдения технологии добычи нефти. В результате проверок в Республике Марий Эл, Ямало-Ненецком автономном округе, Челябинской, Томской, Саратовской, Новгородской, Липецкой и некоторых других областях выявлены многочисленные факты загрязнения земель нефтепродуктами. Установлены случаи несоблюдения природоохранных требований при эксплуатации хранилищ ГСМ, а также мелкоочагового загрязнения земель нефтепродуктами в результате врезок в продуктопроводы с целью хищения нефтепродуктов (Орловская, Курганская, Челябинская, Владимирская области, Республика Дагестан и др.). В результате принятых мер в большинстве случаев очаги загрязнения устранены, проведены работы по рекультивации загрязненных участков земель, виновные привлечены к административной ответственности.

В результате проверок использования земель сельскохозяйственного назначения, а также выполнения обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от эрозии и других процессов деградации почв в 1997 г. выявлено 12,7 тыс. нарушений на площади 1,3 млн. га. К административной ответственности за указанные нарушения привлечено 1354 нарушителя с наложением штрафов на сумму около 1,9 млрд. руб., но взыскано только 14,8% от суммы наложенных штрафов (279,4 млн. руб.) из-за неплатежеспособности большинства сельскохозяйственных предприятий.

Рис. 32.1. Основные показатели проведения госземконтроля территориальными органами Госкомэкологии России

Уменьшилось количество нарушений, связанных с уклонением от исполнения или несвоевременным исполнением предписаний должностных лиц, осуществляющих госземконтроль — 1,6 тыс. (в 1996 г. — 2,1 тыс.). Как и в предыдущем году, около половины (791) нарушителей оштрафовано. Устранено 50% выявленных нарушений (в 1996 г. — 57,3%).

В 1997 г. органами Госкомэкологии России совместно с органами Госкомзема России, МПР России, органами прокуратуры, местными органами управления были продолжены работы по проведению целевых проверок соблюдения режима землепользования в водоохранных зонах водных объектов. Выявлено 6,2 тыс. нарушений на площади 83,2 тыс. га (в 1996 г. — 6,4 тыс., 126 тыс. га), к административной ответственности привлечено 2,6 тыс. нарушителей с наложением штрафов на сумму 7,7 млрд. руб. (в 1996 г. — около 2,7 тыс., 11,5 млрд. руб.). Устранено 4,1 тыс. нарушений на площади 26,2 тыс. га (в 1996 г. — 3,9 тыс., 13,9 тыс. га). Взыскано штрафов 2,3 млрд. руб. (в 1996 г. — 2,6 млрд. руб.), получено в счет возмещения ущерба 657,1 млн. руб. (в 1996 г. — 1,2 млрд. руб.). Наибольшее число нарушений режима землепользования в водоохранных зонах водных объектов выявлено в Республике Башкортостан, Ханты-Мансийском автономном округе, Челябинской, Тюменской и Ярославской областях, Алтайском и Краснодарском краях, г. Москва.

Основную долю нарушений составляют случаи захламления земель — 28,8% (в 1996 г. — 24,3%), загрязнения земель — 26,5% (в 1996 г. — 25,6%) и нарушения установленного режима землепользования — 21%. Более 65% выявленных в водоохранных зонах нарушений устранено.

В 1997 г. в осуществлении контрольно-инспекционной деятельности, проводимой территориальными органами системы Госкомэкологии России на водных объектах, участвовала 41 территориальная государственная инспекция по маломерным судам (ГИМС). Основные результаты участия ГИМС в осуществлении государственного экологического контроля представлены ниже:

Показатель	Ед. изм.	1996 г.	1997 г.
Проведено рейдов и патрулирований (проверок)	ед.	2016	3353
Выявлено и пресечено экологических правонарушений	ед.	3835	4234
Изъято запрещенных орудий добычи биоресурсов	ед.	1265	1431
Наложено штрафов и предъявлено исков	млн. руб.	1121	1273
Поступления в экологические фонды	млн. руб.	-	450

Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов осуществляется бассейновыми водохозяйственными управлениями и территориальными комитетами Министерства природных ресурсов Российской Федерации.

В 1997 г. проведено 6924 проверки промышленных предприятий, сельскохозяйственных, коммунальных и других объектов. Выявлено 10 997 фактов нарушения водного законодательства Российской Федерации и выдано 10 930 предписаний об их устранении.

Установлено, что 2240 нарушений связаны с несоблюдением требований при сбросе сточных вод в водные объекты, 530 — нарушением порядка оформления и выдачи лицензий, 360 — самовольным захватом водных объектов и их незаконным использованием, 31 — несоблюдением порядка предоставления и использования прибрежных защитных полос водоохранных зон.

По нарушениям водного законодательства 88 дел переданы в органы прокуратуры, наложено штрафов на 3,7 млн. руб., взыскано 1,2 млн. руб. Предъявлено нарушителям исков о возмещении ущерба, причиненного водным объектам, на сумму 140 млн. руб.

Государственный контроль лесного фонда осуществляет Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз). В 1997 г. зарегистрирован 23 891 случай лесонарушений, нанесших ущерб свыше 118 млрд. руб. (в ценах 1997 г.).

Произошло 21 720 случаев незаконных порубок леса в объеме 389 тыс. м³ древесины (ущерб — 80,4 млрд. руб.), в том числе 3431 случай порубок леса в объеме 79,2 тыс. м³ (нарушители не выявлены, ущерб — 28,1 млрд. руб.). Кроме того, ревизиями обнаружены порубки леса в объеме 77,3 тыс. м³ (нарушители не выявлены).

Зарегистрировано 180 случаев повреждений леса химическими веществами, промышленными и коммунально-бытовыми сточными водами, отходами на площади 273,8 га (ущерб — 7,5 млрд. руб.).

Установлено 329 случаев самовольных захватов земель лесного фонда на площади 426 га (ущерб — 18,6 млрд. руб.) и 1662 случая прочих лесонарушений, нанесших ущерб 11,5 млрд. руб.

Государственный контроль в области промышленной безопасности, охраны недр и горной экологии осуществляется Госгортехнадзором России на 150 тыс. подконтрольных предприятий (организаций), в том числе на 6,1 тыс. горнодобывающих, включающих 170 тыс. объектов (шахты, рудники, карьеры, добывающие скважины).

Результаты контроля за 1995–1997 гг. приведены ниже:

Показатель	Ед. изм.	1995 г.		1996 г.		1997 г.
		всего	в области охраны недр	всего	в области охраны недр	всего	в области охраны недр
Количество подконтрольных предприятий (организаций)	тыс. ед.	152,8	5,7	153,1	5,8	150	6,1
Проведено обследований	тыс. ед.	309,2	10,3	294,8	9,9	290,9	9,3
Выявлено нарушений правил и норм безопасности и охраны недр	тыс. ед.	2263,0	45,2	2084,7	45,4	1982,1	47,0
Привлечено к административной ответственности должностных лиц	тыс. чел.	115,0	1,6	108,2	1,2	105,8	1,2
Приостановлены работы на предприятиях (организациях)	тыс. ед.	110,0	1,2	117,1	1,2	120,6	1,6

В 1997 г. за нарушение законодательных и нормативных требований переданы материалы в следственные органы для привлечения к уголовной ответственности на 690 чел. (по охране недр — на 18 чел.). В 56 случаях запрещена самовольная застройка на площадях залегания полезных ископаемых.

Благодаря осуществлению государственного горного надзора на балансе горнодобывающих предприятий сохранено: 25,0 млн. т угля, 12,4 млн. т руд черных металлов, 8,8 млн. т руд цветных и благородных металлов, 2,1 млн. м³ золотосодержащих песков, 0,73 млн. т руд агрохимического сырья, 13,8 млн. т нерудных полезных ископаемых. За счет штрафных санкций, начисленных по представлению органов государственного горного надзора, и добычи полезных ископаемых из ранее сохраненных запасов в государственный бюджет дополнительно внесено 29,6 млрд. руб. платежей за пользование недрами.

Госкомэкологией России совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами в 1997 г. продолжалась работа по формированию нормативно-правовой и методической базы государственного контроля за производством, потреблением, экспортом и импортом озоноразрушающих веществ (ОРВ) и содержащей их продукции.

В соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 24 мая 1995 г. № 526 "О первоочередных мерах по выполнению Венской конвенции об охране озонового слоя и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой" Госкомэкологией России в 1997 г. начата работа по установлению ежегодных квот на производство ОРВ в России. Этот показатель рассчитывается с учетом потребностей в ОРВ для всех предприятий-производителей. Если в 1997 г. в Российской Федерации произведено 37,2 тыс. т ОРВ, то на следующий год определен общий объем производства ОРВ, равный 28,1 тыс. т.

Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 8 мая 1996 г. № 563 "О регулировании ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции" осуществлялась соответствующая контрольная деятельность. В 1997 г. центральным аппаратом Госкомэкологии России выдано 4921 решение о возможности ввоза и вывоза ОРВ и содержащей их продукции.

Учитывая интересы исполнительной власти регионов и отечественной промышленности, право выдачи решений о возможности вывоза из Российской Федерации продукции, содержащей ОРВ, было передано территориальным органам Госкомэкологии России. В порядке эксперимента по совершенствованию механизма государственного регулирования ввоза в Российскую Федерацию такой продукции природоохранным органам в 8 субъектах Российской Федерации, на территории которых приходятся большие потоки таможенных грузов, в 1997 г. были предоставлены (с небольшими ограничениями) полномочия на выдачу решений о возможности ввоза в Российскую Федерацию продукции, содержащей ОРВ. За 1997 г. этими территориальными органами выдано 2890 соответствующих документов. Проведенный эксперимент дал ожидаемые результаты и завершился передачей соответствующих полномочий на постоянной основе.

Правительством Российской Федерации также уточнена номенклатура продукции, подлежащей государственному регулированию (постановление от 15 ноября 1997 г. № 1423 "О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 8 мая 1997 г. № 563", проект которого был подготовлен Госкомэкологией России).